Il potere disciplinare spettante al Consiglio dell'Ordine degli
ingegneri e degli architetti, in forza dell'art. 5 n. 4 della legge
n. 1395 del 1923, per la repressione degli abusi e delle mancanze di
cui gli iscritti si rendono colpevoli nell'esercizio della
professione, non si riferisce solo alla professione espletata
secondo un modello organizzativo autonomo, ma anche a fatti e
violazioni connessi allo svolgimento di ogni attivita' che sia
estrinsecazione delle particolari conoscenze tecniche attestate dal
titolo di studio, con la conseguenza che, nei confronti degli
iscritti che siano pubblici dipendenti, detto potere puo' essere
legittimamente esercitato anche con riguardo a violazioni di norme
deontologiche inerenti l'esercizio di attivita' legata allo "status"
del professionista e svolta nell'ambito del rapporto di lavoro (In
forza di tali principi, la S.C. ha confermato la decisione del
Consiglio dell'Ordine professionale, che aveva ritenuto la
responsabilita' disciplinare di un architetto, dirigente
dell'Ufficio assetto del territorio del Comune, per aver contribuito
alla istruzione di "assensi edilizi" in relazione a progetti
contrastanti con il piano di fabbricazione e con le cosiddette
"misure di salvaguardia").
ANNO/NUMERO: 1993 08239
REPUBBLICA ITALIANA
in nome del popolo italiano
LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
SEZIONI UNITE CIVILI
Composta dagli Ill.mi Sigg. Magistrati:
Dott. Cesare RUPERTO Pres. di Sez.
ff. di Primo Presidente
Dott. Francesco E. ROSSI Pres. di Sez.
" Romano PANZARANI Consigliere
" Antonio IANNOTTA "
" Pasquale PONTRANDOLFI "
" Michele CANTILLO "
" Renato SGROI "
" Alessandro PAOLUCCI Rel. "
" Vito GIUSTINIANI "
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
sul ricorso iscritto al n. 8787-92 del R.G. AA. CC., proposto
da
SERGIO ATTOLINI, elettivamente domiciliato in Roma, Via Montegazza n.
24 c-o Luigi Gardin, rappresentato e difeso dall'Avv.to Giovanni
Pellegrino giusta delega a margine del ricorso;
Ricorrente
contro
CONSIGLIO DELL'ORDINE DEGLI ARCHITETTI DELLA PROVINCIA DI BRINDISI,
in persona del presidente p.t. elettivamente domiciliato in Roma, via
Rocca Antica n. 9 c-o lo studio dell'avv.to Renata Poto,
rappresentata e difesa dall'avv.to Carlo Monticelli, giusta delega a
margine del controricorso;
Controricorrente
nonche'
PROCURATORE DELLA REPUBBLICA c-o IL TRIBUNALE DI BRINDISI, CONSIGLIO
NAZIONALE DEGLI ARCHITETTI; PROCURATORE GENERALE c-o LA CORTE DI
CASSAZIONE;
Intimati
Avverso la decisione n. 1-92 del Consiglio Nazionale degli Architetti
dep. il 6.5.92;
udita nella Pubblica Udienza tenutasi il giorno 6.5.93 la relazione
della causa svolta dal Consigliere Relatore Dr. Paolucci;
Uditi gli avv.ti Pellegrino e Monticelli;
Udito il P.M. nella persona del Dr. Morozzo Della Rocca, Sostituto
Procuratore Generale c-o la Corte Suprema di Cassazione che ha
concluso per l'accoglimento p.q.r. del I - accoglimento del II
motivo inammissibilita' del terzo motivo del ricorso.
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Nel corso del 1989 il Consiglio dell'ordine degli architetti della
Provincia di Brindisi, veniva a conoscenza, a seguito di denunce
verbali e scritte di varia provenienza, che da parte di organi
politico - amministrativi del Comune del luogo, dell'Ufficio assetto
territorio nella persona del dirigente architetto Sergio Attolini,
nonche' della commissione edilizia erano stati istruiti e approvati
progetti col rilascio dei relativi assensi edilizi in applicazione
del piano regolatore generale del Comune non ancora approvato
definitivamente dalla Regione, con il mancato rispetto del Piano di
fabbricazione vigente ed in palese violazione della normativa
concernente le c.d. "misure di salvaguardia".
Veniva quindi espletata apposita istruttoria da parte del
Presidente del Consiglio dell'ordine, nel corso della quale si
procedeva all'audizione sia dell'architetto Attolini che dei membri
della Commissione edilizia comunale architetti Martello e Sciarra.
In base agli elementi raccolti il Consiglio instaurava
procedimento disciplinare a carico dell'Attolini, ascrivendogli la
violazione degli artt. 1, 6, 8 e 9 delle norme di deontologia per
l'esercizio della professione di architetto.
Con delibera del 7 gennaio 1990 veniva irrogata all'Attolini, non
comparso all'udienza dibattimentale, la sospensione dall'esercizio
della professione per giorni novanta.
Avverso tale provvedimento l'interessato proponeva ricorso al
Consiglio nazionale, col quale deduceva 1) la nullita' della
contestazione e la violazione del principio del giusto procedimento
per non avere il consiglio provinciale specificato i comportamenti
concreti integranti la violazione delle norme deontologiche; 2) la
violazione dell'art. 62 R.D. 23.10.1925 n. 2537 essendo il Consiglio
incompetente a giudicare sugli atti e comportamenti posti in essere
dagli architetti pubblici dipendenti, ancorche' iscritti all'albo,
nell'adempimento dei compiti del loro ufficio e non nell'esercizio
della libera professione; 3) l'insussistenza dell'addebito in
relazione agli artt. 1 e 6 delle norme deontologiche attesa
l'impossibilita' di contestare gli indirizzi politico-amministrativi
dell'Ente e la funzione meramente istruttoria svolta dal funzionario;
4) ed ancora in relazione agli artt. 8 e 9 delle stesse norme per non
essere stato provato alcun illecito disciplinare.
Con delibera del 27 novembre 1991 il Consiglio Nazionale
respingeva il ricorso.
Avverso tale decisione l'architetto Attolini ha proposto ricorso a
queste sezioni Unite sorretto da tre motivi.
Il Consiglio dell'Ordine degli architetti della Provincia di
Brindisi resiste con controricorso, illustrato da memoria.
MOTIVI DELLA DECISIONE
Con il primo mezzo il ricorrente denuncia la violazione dell'art.
62 R.D. n. 2537-1925: tale norma disporrebbe che il potere
disciplinare del Consiglio dell'Ordine concerne solo l'esercizio
della libera professione, mentre per cio' che attiene all'attivita'
degli architetti dipendenti di Enti pubblici e iscritti nell'albo
professionale svolta nell'ambito del pubblico impiego, il potere
disciplinare compete all'Ente stesso. Nella specie la pretesa
violazione delle norme deontologiche concerne appunto comportamenti
tenuti non nell'esercizio della libera professione ma quale
funzionario del Comune di Brindisi, dirigente l'Ufficio "Assetto del
territorio".
Il principio per cui rientrerebbe nella competenza disciplinare
del Consiglio dell'Ordine sindacare la violazione da parte di un
professionista iscritto all'albo dei doveri ad esso derivanti da un
rapporto di impiego con la p.a. - cosi' come affermato da questa
Corte con la sentenza n. 6018-79 a sezioni unite - sarebbe stato male
inteso e mal richiamato, non essendo applicabile al caso in cui,
ritenuta non condivisibile una generale prassi applicativa delle
norme urbanistiche seguita dall'Amministrazione comunale, si e'
inteso sanzionare il contributo pretesamente dato dal professionista
dipendente all'instaurarsi della prassi contestata. La confusione tra
i due piani disciplinari sarebbe ulteriormente dimostrata dalla
richiesta fatta al Sindaco di Brindisi dall'Ordine provinciale di
sospendere il ricorrente sia in relazione al lavoro autonomo
eventualmente autorizzato, sia nella forma del lavoro dipendente,
attribuendo cosi' al provvedimento disciplinare una incidenza diretta
e immediata sullo status impiegatizio.
Con il secondo motivo viene denunciata la violazione dell'artt. 44
R.D. n. 2537-1925.
Sostiene il ricorrente che l'onere della specificita' di ogni
contestazione disciplinare non puo' dirsi assolto dalla mera
indicaazione delle norme deontologiche vietate, ne' l'ascolto
preliminare da parte del Presidente del Consiglio dell'ordine puo'
surrogare la specificita' della contestazione. In concreto, dopo due
gradi di procedimento disciplinare sussisterebbe - secondo l'Attolini
- un'oggettiva ed enorme confusione sulla natura e sull'effettiva
consistenza dell'illecito disciplinare.
Tenuto conto della disciplina urbanistica e del fatto che
all'epoca il Comune di Brindisi era dotato di un piano di
fabbricazione e di uno strumento urbanistico in itinere (piano
regolatore generale), si sarebbe dovuto accertare e contestare in
maniera specifica i casi in cui, applicandosi subito le norme del
PRG, sarebbero state violate le norme del piano di fabbricazione
vigente: si sarebbe dovuto cioe' contestare la violazione dello
strumento urbanistico vigente e non della salvaguardia di quello in
itinere.
Precisa il ricorrente che il quinquennio di salvaguardia previsto
dall'art. 3 L. 5-7-66 n. 517 era scaduto, sicche' l'edificazione si
sarebbe potuta svolgere seguendo soltanto le norme del Piano di
fabbricazione del tutto disattendendo (ove non coincidenti) le
prescrizioni del nuovo P.R.G., cosi' determinando una situazione
fattuale che avrebbe reso obsolete queste ultime una volta che
fossero entrate definitivamente in vigore.
In effetti, non sarebbe emerso alcun caso specifico in cui
l'operato del ricorrente avesse in qualche modo contribuito al
rilascio di assensi edilizi in contrasto con il piano di
fabbricazione.
Con il terzo mezzo l'impugnata decisione e' censurata per eccesso
di potere.
Sostiene l'Attolini che con il documento presentato al Sindaco
dell'Ordine degli architetti il 18 luglio 1986 non si assumeva
affatto una posizione chiara ma ci si limitava ad affermare che era
"indispensabile nelle more dell'approvazione del P.R.G. attenersi
alle disposizioni legislative vigenti in materia"; e tali
disposizioni del tutto confusamente si identificavano nelle c.d.
misure di salvaguardia, senza mai far riferimento alla necessita' di
rispettare le norme del P.d.F e trascurando del tutto il rilievo che
nel frattempo le misure di salvaguardia erano scadute.
Su tali basi di assoluta confusione i contrasti tra il ricorrente
e gli architetti Martello e Sciarra, membri della Commissione
edilizia comunale, erano abbastanza naturali una volta che il
contrasto stesso riguardava profili giuridico - formali.
Infine, l'addebito di aver contribuito ad una prassi
amministrativa che non poteva che essere generalizzata renderebbe
infrazionale collegare ad essa l'attivarsi di un meccanismo di
illecita concorrenza tra i professionisti, anche sotto tale profilo
la contestata violazione dell'art. 9 non reggerebbe a un riscontro di
legittimita'.
Il ricorso e' privo di fondamento. Quanto al primo motivo, giova
rammentare che questa Corte, con la sentenza n. 6018-79, ebbe a
confutare la tesi dell'esclusione del potere disciplinare del
Consiglio dell'ordine per il comportamento posto in essere da un
iscritto all'albo degli ingegneri nell'ambito del pubblico impiego
essendo riservato alla P.A. l'apprezzamento dei doveri di condotta
del pubblico dipendente. Si legge in detta sentenza che il
professionista, finche' conserva l'iscrizione all'albo, e' tenuto
all'osservanza di obblighi non solo nei confronti
dell'Amministrazione dalla quale dipende ma anche nei confronti
dell'Ordine al quale appartiene in ordine a quel complesso di norme
etico-sociali che costituiscono la deontologia professionale: cio' in
quanto si tratta di obblighi di comportamento che ineriscono allo
stesso soggetto anche se si pongono su piani diversi.
Vero e' che il caso allora esaminato concerneva l'esercizio della
libera professione malgrado l'incompatibilita' prevista dall'art. 241
T.U.L.G.P. approvato con r.d. n. 383 del 1934 (abrogato
successivamente ai fatti di causa dall'art. 64 L. 8.6.90 n. 142) e
quindi in contrasto con il divieto sancito dal 2 comma dell'art. 62
del regolamento professionale approvato con r.d. 23.10.1925 n. 2537,
mentre nell'attuale fattispecie la violazione delle norme
deontologiche e' correlata all'attivita' svolta dal professionista
nell'ambito del pubblico impiego, ma le conseguenze non possono
essere diverse sul piano dei principi che governano la condotta
dell'iscritto, dovendosi ritenere che questi, ove ponga in essere
nell'ambito del rapporto di servizi una condotta lesiva delle norme
etiche e di correttezza la cui osservanza e' demandata all'Ordine, e'
soggetto al potere disciplinare di questo non meno dell'iscritto che
commetta abusi e mancanze nell'esercizio della libera professione.
In favore di tale assunto depone la rilevata duplicita' dei doveri
che incombono sul professionista che sia al tempo stesso pubblico
dipendente ed iscritto all'albo, nel senso che la coesistenza dei due
status nello stesso soggetto fa si' che, se il comportamento posto in
essere nell'ambito del pubblico impiego si riflette nella sfera
dell'etica professionale che l'iscritto all'albo e' tenuto in quanto
tale ad osservare, egli non puo' sottrarsi al potere disciplinare che
il Consiglio dell'ordine esercita nei confronti dei propri associati
a norma dell'art. 43 del cit. regolamento.
Va poi considerato - cosi' come rilevato da questa Corte nella
sentenza n. 8897-87 - che benche' sia vietato l'esercizio della
libera professione agli ingegneri e architetti pubblici dipendenti,
costoro possono ottenere l'iscrizione all'albo (avente carattere di
accertamento costitutivo del relativo status: Cass. n. 5620-81). Cio'
e' significativo del come l'appartenenza all'Ordine si ponga su un
piano ben distinto da quello dell'esercizio della professione; essa
ha una funzione interna per quanto riguarda i rapporti fra gli
aderenti ed una di pubblicita' verso l'esterno. Che l'iscrizione
all'albo sia possibile solo agli ingegneri e agli architetti a
differenza di quanto avviene per le altre professioni intellettuali
non incide sulla validita' del principio di carattere generale che
discende dalla natura stessa dello status, inteso come condizione
inerente alla persona del professionista; costui, in quanto
appartenente alla categoria, e' vincolato al suo ordinamento a
prescindere dall'esplicazione dell'attivita' professionale. Quel che
rileva, insomma, e' l'appartenenza alla classe ed il farne parte
comporta la soggezione alle regole di autogoverno che la stessa
ritenga di darsi (autodichia) e di imporre a tutti gli iscritti per
la tutela del suo prestigio e della sua immagine. In tale prospettiva
si colloca ad es. la repressione dell'uso abusivo del titolo -
ipotesi prevista all'art. 37 del cit. reg. - chiaramente indicativa
del fatto che la tutela non viene esercitata solo in relazione
all'attivita' professionale ma tende alla salvaguardia dello status
di professionista in se' e per se' considerato.
Gli esposti rilievi consentono dunque di ritenere che il potere
disciplinare sia stato legittimamente esercitato nei confronti
dell'iscritto, con l'ovvia precisazione che l'obbligo di osservanza
delle regole deontologiche da parte di costui sussiste in quanto la
condotta posta in essere quale dipendente abbia natura professionale,
non essendo altrimenti consentito incidere su comportamenti privi di
qualsiasi nesso con lo status (nella specie, di architetto).
Poiche' l'Attolini e' stato inquisito per fatti connessi alle
funzioni di capo dell'ufficio assetto del territorio del Comune di
Brindisi, deve ritenersi che il sindacato disciplinare da parte
dell'Ordine ha avuto ad oggetto un'attivita' di carattere
professionale. Va considerato al riguardo che l'art. 5 n. 4 legge
24.6.23 n. 1395 istitutiva dell'ordine degli ingegneri e degli
Architetti, nello stabilire che il Consiglio dell'Ordine "vigila alla
tutela dell'esercizio professionale e alla conservazione del decoro
dell'Ordine reprimendo gli abusi e le mancanze di cui agli iscritti
si rendessero colpevoli nell'esercizio della professione" e' da
interpretare - alla luce delle osservazioni sopra svolte - nel senso
che esso non si riferisce soltanto alla professione espletata secondo
un modello organizzativo autonomo, ma anche a fatti disdicevoli al
decorso professionale o a violazioni di regole ritenute essenziali
per l'immagine della categoria comunque connesse allo svolgimento di
attivita' di natura professionale da parte dell'aderente. L'ampiezza
di significato del termine "professione", di portata semantica
prevalentemente descrittiva, va quindi estesa ad ogni forma di
MOTIVI DELLA DECISIONE
estrinsecazione delle particolari conoscenze tecniche attestate dal
titolo di studio, sicche' ha carattere di professione l'attivita'
svolta nell'ambito di un rapporto di lavoro dipendente quando sia
caratterizzata dal possesso del titolo che ha reso possibile
l'iscrizione e quindi l'acquisto dello status di appartenenza alla
categoria.
Ne consegue che la previsione dell'art. 62 del cit. r.d. n. 2537
del 1925 - avente natura regolamentare: Cass. n. 4206-90 - non
esaurisce il potere disciplinare dell'Ordine nei confronti degli
iscritti che siano pubblici dipendenti con riguardo ai soli fatti
commessi nell'esercizio di una attivita' professionale estranea alla
sfera del rapporto di lavoro, anche l'attivita' professionale svolta
in costanza di questo puo' assumere rilevanza ai fini del generale
potere disciplinare che l'Ordine puo' esercitare - ai sensi del cit.
art. 5 n. 4 L. n. 1395-23 - nei confronti di tutti i propri iscritti,
siano o meno pubblici dipendenti, per violazione di norme
deontologiche inerenti all'esercizio di un'attivita' intesa in senso
"professionale", legata allo status.
E' appena il caso di rilevare che cio' non comporta alcuna
sovrapposizione dei due piani, quello di professionista iscritto
all'albo e quello di lavoratore dipendente, sicche' la sanzione
disciplinare irrogata nell'ambito del primo non produce effetti sul
rapporto di servizio. Ed e' altrettanto palese che la legittimita'
della stessa non e' inficiata dall'erroneo convincimento manifestato
a riguardo dall'Ordine.
Anche il secondo ed il terzo motivo di ricorso, che per la loro
connessione possono essere congiuntamente esaminati, sono privi di
fondamento.
L'Attolini lamenta la mancata specificita' delle contestazioni
disciplinari, onere che non sarebbe assolto dalla mera indicazione
che non sarebbe stato assolto dalla mera indicazione delle norme
deontologiche violate. Si osserva in contrario che dalla decisione
impugnata, ampiamente e congruamente motivata, si evince che
l'Attolini era a conoscenza dei fatti costituenti oggetto delle
imputazioni, essendo stato piu' volte ascoltato nella fase
preliminare istruttoria dinanzi al Consiglio provinciale (v. ad es.
verbale del 7.10.87) sicche' non puo' sostenersi che l'incolpato non
sia stato reso dedotto dei fatti stessi e del loro collegamento con
le norme di etica professionale che sia assumevano violate (in
proposito basta richiamare la relazione dell'architetto De Mauro,
contenente la proposta di deferire l'Attolini al giudizio
disciplinare, recante la data del 6.11.89).
Dalla stessa pronuncia risulta inoltre che non comparso
all'udienza del 7.1.90 sebbene invitato, l'Attolini venne ascoltato
su sua richiesta il giorno successivo e cio' conferma, a prescindere
da considerazioni qui non rilevanti, l'acquisita, piena conoscenza
degli addebiti dai quali ritenne di discolparsi sia pure
tardivamente.
Va altresi' puntualizzato che la pretesa confusione in ordine alla
effettiva consistenza degli addebiti stante la complessita' della
situazione verificatasi nell'ambito del comune all'epoca dei fatti e
da asserita inesattezza della contestazione non valgono ad escludere
la validita' delle incolpazioni, risultando adeguatamente
identificato il comportamento attribuito all'Attolini, le cui
critiche sotto tale aspetto attengono ad una valutazione di merito
degli addebiti stessi. E a tale riguardo va rammentato che
l'enunciazione dei canoni di deontologia professionale e
l'applicazione degli stessi in sede di valutazione dei comportamenti
addebitati e' rimessa esclusivamente alla categoria professionale
quale espressione del suo potere di autogoverno, senza possibilita'
di sindacato da parte di questo giudice di legittimita', trattandosi
di precetti extragiuridici ovvero di regole interne alla categoria,
non di attivita' normativa (Cass. S.U. n. 6312-90).
Una volta quindi ritenuta sufficientemente configurata la condotta
ritenuta lesiva delle regole interne di deontologia professionale,
l'indagine di questo Collegio non puo' estendersi al controllo della
correttezza della contestazione sotto un profilo strettamente
giuridico, ne' della corrispondenza della condotta stessa
all'astratta previsione del comportamento lesivo della dignita'
dell'Ordine, giacche' l'individuazione e l'applicazione di regole
sociali attengono al merito del giudizio disciplinare.
Una volta dunque valutate in modo adeguato e pertinente la
condotta dell'architetto Attolini da parte del Consiglio Nazionale,
l'unico sindacato esperibile in ordine alle censure di cui ai motivi
esaminati e' quello della congruenza logica della motivazione e sotto
tale aspetto la decisione impugnata si sottrae alle critiche mossele
con il ricorso anche per quanto riguarda la violazione dell'art. 9
del codice deontologico, debitamente argomentata.
In conclusione il ricorso va respinto. Il ricorrente va condannato
al pagamento delle spese di questo giudizio, liquidate in
dispositivo.
P.Q.M.
La Corte, a Sezioni Unite, cosi' provvede: rigetta il ricorso e
condanna il ricorrente alle spese di questo giudizio, che liquida in
lire 200.000 oltre lire 2 milioni per onorari di difesa.
Roma, 6 maggio 1993.
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