Danno erariale e giurisdizione
Sono tre le importanti sentenze che, in materia di responsabilità amministrativa e conseguente danno erariale, sono state recentemente emesse dalle Sezioni Unite civili della Cassazione: la n° 1378 del 25.01.2006, la n. 4511 del 1 marzo 2006 (sotto riportata) e la n. 4582 del 2 marzo 2006.
Con la prima si era chiarito che, nell’ambito del giudizio di responsabilità amministrativa, il limite al sindacato giurisdizionale della Corte dei Conti, deve individuarsi nella cd. riserva di amministrazione: la Corte dei conti non può estendere il suo sindacato in merito a come in concreto si sia svolta l’iniziativa della P.A., tali aspetti, infatti, rientrano nel novero delle scelte lasciate alla discrezionalità amministrativa e per le quali la legge sancisce l'insindacabilità. Per contro, la Corte dei Conti potrà dar rilievo alla non adeguatezza dei mezzi prescelti alla sola condizione, però, che si tratti di mezzi assolutamente estranei rispetto ai fini.
La sentenza 4582, invece, si pronuncia in merito al potenziale danno erariale ascrivibile al deputato stabilendo che questi, qualora eserciti il proprio compito istituzionale, “agisce in funzione di un rapporto di servizio, speciale e onorario, e non è perseguibile in assoluto solo se c’è uno stretto legame funzionale tra opinioni espresse e atti compiuti ed esercizio indipendente delle proprie attribuzioni. Tale legame si interrompe quando l’accettazione di denaro e di altri beni materiali venga a condizionare atti parlamentari e di governo. Pertanto, è configurabile il danno erariale, in termini pregiudizio del prestigio e del decoro dell’Istituzione pubblica, in caso di accettazione, da parte del parlamentare (nella specie, presidente di una commissione parlamentare), di contributi illeciti da parte di un’impresa, aggiudicataria di lavori pubblici”.
Infine, con la terza sentenza, la Suprema Corte si è preoccupata di individuare nella materia de qua la linea discretiva tra giurisdizione ordinaria e giurisdizione contabile.
A tal proposito, quindi, il Collegio ritiene che “il baricentro si è spostato dalla qualità del soggetto (che può ben essere un privato o un ente pubblico) alla natura del danno e degli scopi perseguiti, cosicché ove il privato, per sue scelte, incida negativamente sul modo d’essere del programma imposto dalla pubblica amministrazione, alla cui realizzazione egli è chiamato a partecipare con l’atto di concessione del contributo, e la incidenza sia tale da potere determinare uno sviamento dalle finalità perseguite, egli realizza un danno per l’ente pubblico (anche sotto il mero profilo di sottrarre ad altre imprese il finanziamento che avrebbe potuto portare alla realizzazione del piano così come concretizzato ed approvato dall’ente pubblico con il concorso dello stesso imprenditore), di cui deve rispondere dinanzi al giudice contabile”.
SUPREMA CORTE DI CASSAZIONE
SEZIONI UNITE CIVILI
SENTENZA 1 marzo 2006 n. 4511
La Corte
PREMETTE IN FATTO
Con atto di citazione in data 8 maggio 2003, la Procura Regionale della Corte dei Conti .- Sezione giurisdizionale per l’Abruzzo, contestava l’illegittima erogazione di fondi pubblici, intervenuta nel luglio 1999, nell’ambito del finanziamento finalizzato all’attuazione del programma operativo multiregionale Patti territoriali per l’occupazione, a valere sugli accordi con l’Unione Europea nel contesto dell’obiettivo 1, sottoprogramma n. 9 Sangro - Aventino di cui al decreto 967/99 del 29/1/99 del Ministero del tesoro, bilancio e programmazione economica, già approvato dalla commissione della comunità europea.
In particolare, le contestazioni della Procura Generale avevano ad oggetto l’indebita richiesta e conseguente corresponsione del finanziamento di lire 355.200.000 alla società S. per la realizzazione di un impianto per l’innevamento programmato da eseguirsi in Roccaraso (AQ).
Dagli accertamenti eseguiti era, infatti, emerso che, nonostante il progetto ammesso al finanziamento prevedesse l’installazione di macchinari nuovi di fabbrica, 24 macchine erano state, invece, acquistate dalla S. sin dal 2 dicembre 1997 e, successivamente, previo finalizzato ristorno, simulatamene riacquistate in data 23 novembre 1996.
Ciò premesso, considerato che il danno denunciato era stato reso possibile anche per la carente attività di controllo dell’istituto di credito concessionario, il P.R. conveniva in giudizio la società S. quale responsabile diretta a titolo di dolo e l’Intesa Bci Mediocredito Spa quale responsabile in via sussidiaria, chiedendone la condanna al pagamento, in favore della Regione Abruzzo, ciascuno della medesima somma di euro 183.455,50.
Con atto notificato il 10 dicembre 2003 la società S. ha proposto istanza di regolamento di giurisdizione, deducendo l’insussistenza della giurisdizione contabile stante la sua estraneità al l’organizzazione amministrativa e, comunque, ritenendo escluso il rapporto di servizio in quanto l’erogazione di fondi pubblici costituiva semplicemente lo strumento per lo svolgimento di un’attività privata, in tale modo sovvenzionata.
Ha resistito la Procura Regionale con controricorso. La ricorrente ha depositato memoria.
OSSERVA IN DIRITTO
- che secondo il P.G. presso questa Corte il ricorso è fondato poiché nel caso di finanziamenti a soggetti privati, che conservano completa autonomia nell’organizzazione dell’attività imprenditoriale, sia pure con l’obbligo di destinare le somme erogate all’acquisto di macchinari nuovi, il soggetto privato non assume la posizione di ente strumentale dell’ente pubblico, specialmente quando - come nella specie - l’unica forma di controllo cui è sottoposto il soggetto beneficiario riguarda soltanto la corretta contabilizzazione delle operazioni di acquisto (tra l’altro ad opera di una banca concessionaria e non direttamente ad opera dell’ente pubblico), (cosicché) quando il rapporto tra l’ente erogante e il soggetto beneficiario si esaurisce nella mera destinazione delle somme erogate alla finalità prevista (nella specie: acquisto di macchinari), l’obbligo sinallagmatico a carico del soggetto privato si configura come il presupposto dell’erogazione e non come l’espletamento di un’attività rientrante tra i compiti della pubblica amministrazione;
- che la tesi non è condivisibile siccome estranea alla sviluppo dell’interpretazione giurisprudenziale nella materia, maturato in relazione al progressivo operare dell’Amministrazione tramite soggetti non organicamente inseriti nella stessa e del sempre più frequente operare di questa al di fuori degli schemi del - per molti versi superato - regolamento dì contabilità di Stato, che ai fini del riconoscimento della giurisdizione della Corte dei conti, ritiene del tutto irrilevante, il titolo in base al quale la gestione del pubblico denaro è svolta, potendo consistere in un rapporto dì pubblico impiego o di servizio, ma anche in una concessione amministrativa od in un contratto privato;
- che ormai il baricentro per discriminare la giurisdizione ordinaria da quella contabile si è spostato dalla qualità del soggetto (che può ben essere un privato od un ente pubblico non economico) alla natura del danno e degli scopi perseguiti, cosicché ove il privato, per sue scelte, incida negativamente sul modo d’essere del programma imposto dalla Pubblica Amministrazione, alla cui realizzazione egli è chiamato a partecipare con l’atto di concessione del contributo, e la incidenza sia tale da poter determinare uno sviamento dalle finalità perseguito, egli realizza un danno per l’ente pubblico (anche sotto il mero profilo di sottrarre ad altre imprese il finanziamento che avrebbe potuto portare alla realizzazione dei piano così come concretizzato ed approvato dall’ente pubblico con il concorso dello stesso imprenditore), di cui deve rispondere dinanzi al giudice contabile (ex plurimis Cassazione, Su 8450/98, 926/99, 11309/95);
- che, pertanto, va dichiarata la giurisdizione della Corte dei conti anche con riguardo al giudizio nei confronti della S., non essendo ovviamente in discussione tale giurisdizione nei confronti della Spa Intesa medio credito, anch’essa convenuta in giudizio di responsabilità nella qualità di
concessionaria, per omessa vigilanza;
- che non vi è luogo a pronuncia sulle spese, stante la qualità di parte formule della Procura Generale contabile;
P.Q.M.
la Corte, pronunciando sull’istanza di regolamento, dichiara la giurisdizione della Corte dei Conti; nulla per le spese.
Così deciso in Roma, il 2 febbraio 2006, nella camera di consiglio delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione.
DEPOSITATA IN CANCELLERIA Oggi 1 marzo 2006.
