Le nuove norme poste, dall'art. 11 della legge 6 marzo 1998, n. 40 (
e confluite poi nell'art. 13 del "Testo Unico delle disposizioni
concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione
dello straniero" approvato con D.Lgs. 25 luglio 1998, n. 286 ) a
regolare l'espulsione amministrativa dello straniero, hanno innovato
la materia dei rimedi giurisdizionali avverso le espulsioni
ordinarie ( non politiche ) e si sono tradotte nella sottoposizione
alla cognizione camerale del Pretore delle misure di espulsione.
Piu' in particolare, mentre il preesistente regime posto dagli artt.
2 e ss. del D.L. n. 416 del 1989, convertito in legge 28 febbraio
1990 n. 39, abrogati dall'art. 46, lett. e) della legge n. 40/98,
prevedeva la "giustiziabilita'" innanzi al T.A.R. di tutti i
provvedimenti di espulsione, si' da delineare un sistema di
controlli del tutto interno alla giurisdizione amministrativa e come
tale non sottoponibile al ricorso straordinario ex art. 111, secondo
comma, della Carta Costituzionale, nel nuovo sistema di cui al
citato art. 11,e' stata mantenuta al sindacato della giurisdizione
amministrativa del T.A.R. del Lazio (comma undicesimo) la
valutazione della sola legittimita' dell'espulsione disposta dal
Ministro per ragioni di ordine pubblico o sicurezza (comma primo),
mentre il sindacato sulla validita' dell'espulsione disposta dal
Prefetto nei casi di cui alle lettere a), b), c) del comma secondo (
sintetizzabili nelle tre ipotesi de : lo straniero entrato
clandestinamente; lo straniero carente del titolo per soggiornare;
lo straniero "pericoloso" o sospetto di appartenenza mafiosa ) e'
stato affidato (al pari di quello sui provvedimenti con i quali il
Questore - ex art. 12, commi primo, secondo, terzo e quarto - nei
casi d'impossibilita' di respingimento o espulsione immediata dello
straniero, dispone il trattenimento temporaneo dello straniero in
centri di permanenza )in via esclusiva al pretore nei modi di cui
agli artt. 737 e seguenti cod. proc. civ. (commi ottavo, nono,
decimo). Ferma la non riconducibilita' di una tale cognizione - che
investe la denunciata lesione di veri e propri diritti soggettivi -
all'ambito della mera "giurisdizione volontaria", tuttavia, mentre
nei casi dei provvedimenti su citati del Questore, il sindacato del
Pretore si conclude con decreti di convalida o di proroga della
misura assunta dall'autorita' amministrativa, i quali sono
immediatamente ricorribili in Cassazione, nel caso dei provvedimenti
di espulsione del Prefetto, la decisione pretorile - invece - e'
suscettibile previamente di reclamo ai sensi dell'art. 739 cod.
proc. civ. ( norma richiamata con il rinvio contenuto nel citato
comma 9 dell'art. 11, agli artt. 737 e seguenti cod. proc. civ. ), e
solo all'esito - pertanto - si rende instaurabile, nei confronti
della pronuncia assunta dal Tribunale in sede di reclamo, il ricorso
per Cassazione ai sensi dell'Art. 111 della Carta Costituzionale.
ANNO/NUMERO 1999 1082
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
SEZIONE PRIMA CIVIILE
Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. Angelo GRIECO Presidente
Dott. Giovanni LOSAVIO Consigliere
Dott. Giovanni VERUCCI Consigliere
Dott. Francesco FELICETTI Consigliere
Dott. Luigi MACIOCE Cons. Relatore
ha pronunciato la seguente:
SENTENZA
sul ricorso proposto da:
FORTES Vittoria Antonia, elettivamente domiciliata in Roma, P.zza
Augusto Imperatore 22, presso l'avv. Guido Pottino, che la
rappresenta e difende giusta delega in atti unitamente agli avv. ti
Luigi e Giovanni Maniscalco Basile di Palermo
- ricorrente -
contro
MINISTERO DELL'INTERNO - PREFETTO Di PALERMO domiciliati in Roma,
via dei Portoghesi 12 presso l'Avvocatura Generale dello Stato, che
li rappresenta e difende per legge
- controricorrente -
avverso il decreto del Pretore di Palermo del 17 aprile 1998.
Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del
21.1.99 dal Relatore Cons. Luigi Macioce.
Udito l'avvocato dello Stato Rago. Udito il P.M., in persona del
Sostituto Procuratore Generale Dott. Francesco Mele che ha concluso
per l'inammissibilita' o il rigetto del ricorso.
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con decreto motivato 8.4.98 il Prefetto di Palermo, provvedendo ai
sensi dell'art. 11 2^ comma lett. b) della legge 6.3.98 n. 40,
disponeva l'espulsione dallo Stato di Fortes Vitoria Antonia
cittadina del Cabo Verde perche' ella, gia' titolare di permesso di
soggiorno scaduto il 22.4.96, non aveva provveduto a chiederne il
rinnovo entro i sessanta giorni dalla scadenza. La Fortes proponeva
ricorso al Pretore di Palermo ai sensi dell'art. 11 comma 8^ L.cit.
deducendo l'illegittimita' e l'ingiustificatezza dell'espulsione e,
in subordine, l'incostituzionalita' della normativa: il Pretore,
sentita la Fortes, con decreto 17.4.98 rigettava l'opposizione
affermando che:
l. La Fortes, scaduto il permesso di soggiorno in data 22.4.96, aveva
chiesto il rinnovo solo l'8.4.98 e cioe' ben oltre i previsti novanta
giorni dalla scadenza.
2. La ricorrente, pur risiedente nella Repubblica da oltre 10 anni,
non aveva alcun diritto alla cittadinanza italiana ma solo
l'interesse legittimo all'accoglimento di una domanda che, ai sensi
dell'art. 9 L. 5.2.91 n. 91, avesse proposto.
3. La questione di costituzionalita' delle norme, con riguardo agli
artt. 3 e 16 Cost., era irrilevante, perche' la Fortes non era
cittadina italiana e quella sollevata con riguardo all'art. 13 era
infondata, per l'inapplicabilita' di tale disposizione.
Per la cassazione di tale decreto - e sull'assunto che esso fosse
direttamente ricorribile ai sensi dell'art. 111 Cost. - ha proposto
ricorso la Fortes con atto notificato il 23.4.98 articolato su
quattro mezzi.
Si sono costituiti l'intimato Prefetto ed il Ministro, notificando
rituale controricorso ed illustrandone in discussione orale i
contenuti.
MOTIVI DELLA DECISIONE
Con il primo motivo del ricorso la Fortes denunzia la violazione
degli artt. 11 L. 40/98 e 9 lett. 9 L. 91/92, per avere il Pretore
applicato la normativa sulla espulsione in modo restrittivo: A) non
considerando che la norma prevede la espulsione quando, scaduti i
sessanta giorni, non sia neanche stato richiesto il permesso; B)
ignorando il fatto che essa ricorrente aveva ormai quesito il diritto
alla cittadinanza italiana e che ne avrebbe proposto la richiesta; C)
non considerando il fatto che l'espulsione non poteva essere disposta
a carico degli stranieri gia' nella Repubblica prima dell'entrata in
vigore della legge.
Con il secondo motivo, poi, la Fortes denunzia l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 11, interpretato nel senso censurato con il
primo motivo, per violazione degli artt. 3,13,26, 24 Cost., per la
parte in cui la normativa sarebbe stata applicabile nei riguardi
dello straniero che avesse quesito il diritto alla cittadinanza e per
la parte in cui avrebbe riservato trattamento di favore al cittadino
comunitario.
Con il terzo mezzo, quindi, la Fortes denunzia violazione degli artt.
11 comma 15 e 12 comma 1 della legge 40/98 per aver il Pretore
ritenuto legittima l'espulsione nei confronti di chi dimorava nello
Stato da piu' di dieci anni.
Con il quarto motivo, infine, la ricorrente censura il decreto per
violazione dell'art. 11 comma 14 per non avere il Pretore ridotto da
cinque a tre anni la durata della espulsione.
Alla stessa ammissibilita' dei ricorso straordinario ex art. 111
Cost., proposto dalla Fortes avverso il decreto 17.4.98 del Pretore
di Palermo, la controricorrente Amministrazione muove ampie riserve
non senza aver premesso che la Fortes, contestualmente al predetto
ricorso straordinario, avrebbe pur proposto al Tribunale di Palermo
reclamo ex art. 739 c.p.c. A criterio dell'Avvocatura Generale dello
Stato l'inammissibilita' dei ricorso per cassazione sarebbe da
affermare sotto un duplice profilo: da un canto, e con rilievo
assorbente, ai provvedimenti presi dall'Autorita' Giudiziaria sui
ricorsi avverso i decreti di espulsione ai sensi dell'art. 11 comma 9
L. 40/98 difetterebbe il carattere della decisorieta' essendo il
provvedimento prefettizio censurabile dallo straniero con
l'invocazione di provvedimenti di giurisdizione volontaria, sempre
revocabili e modificabili, e comunque non incidendo la misura di
espulsione su alcuno "status" dello straniero. Dall'altro canto, e
con riguardo al decreto emesso dal Pretore di Palermo fatto segno al
contestato ricorso straordinario, sarebbe anche da rilevarne la
inimpugnabilita' stante la tassativita' del ricorso al Pretore,
previsto, dall'art. 11 comma 8, quale unico mezzo di impugnazione. Ed
infine, e comunque, l'atto difetterebbe del requisito della
definitivita', posto che, quand'anche si intendesse superare i
rilievi sopra riportati, esso sarebbe semmai reclamabile innanzi al
Tribunale ex art. 739 c.p.c. e non direttamente ricorribile in
cassazione.
Ritiene il Collegio che dall'esame delle nuove norme poste a regolare
"l'espulsione amministrativa" l'art. 11 Legge 6.3.98 n. 40,
(confluite nell'art. 13 del "T.U. delle disposizioni concernenti la
disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello
straniero" approvato con D.Lgs. 25.7.98 n. 286), discenda la indubbia
esperibilita' del ricorso straordinario ai sensi dell'art. 111 Cost.
avverso i provvedimenti che definiscano in sede di reclamo le
impugnazioni avverso i decreti del Prefetto. E di qui, se va
disattesa la tesi principale sostenuta dalla controricorrente
Amministrazione dell'interno, a mente della quale le decisioni dei
Pretore sarebbero decreti di volontaria giurisdizione, revocabili in
ogni momento e non incidenti su diritti soggettivi, va certamente
accolto il rilievo concernente la non ammissibilita' del ricorso
straordinario della Fortes, proposto avverso un atto sottoponibile al
reclamo di cui all'art. 739 c.p.c.
l. L'espulsione amministrativa disciplinata dall'art. 11 della legge
6.3.98 n. 40 si articola, come e' noto, nella espulsione disposta dal
Ministro per ragioni di ordine pubblico o sicurezza (comma 1), la cui
illegittimita' e' denunziabile innanzi al TAR del Lazio (comma 11), e
all'espulsione disposta dal Prefetto nei casi di cui alle lettere a)-
b)-c) dei comma 2 (sintetizzabili nelle tre ipotesi de: lo straniero
entrato clandestinamente - lo straniero carente dei titolo per
soggiornare - lo straniero "pericoloso" o sospetto di appartenenza
mafiosa), la cui validita' e' sindacabile dal Pretore "nei modi di
cui agli artt. 737 e seguenti dei codice di procedura civile" (commi
8-9-10).
2. E' altrettanto noto che nei casi di impossibilita' di
respingimento od espulsione immediata dello straniero,(per necessita'
di soccorso personale, indagine sulla nazionalita' o temporanea
indisponibilita' di vettori), il questore dispone il trattenimento
dello straniero stesso in centri di permanenza per giorni 20 piu' 10
con decreto da sottoporre alla convalida del Pretore "..nei modi di
cui agli articoli 737 e seguenti dei codice di procedura civile.."
(art. 12 commi 1-2-3-4), il cui provvedimento (decreto di convalida e
proroga) e' immediatamente ricorribile per cassazione (comma 5).
3. L'innovazione introdotta dal legislatore dei 1998 in tema di
rimedi giurisdizionali avverso i decreti prefettizi di espulsione e
le misure di pubblica sicurezza dei trattenimento nei centri di
permanenza (e ferma restando la sindacabilita' innanzi al TAR delle
espulsioni adottate dal Ministro per ragioni squisitamente politiche)
appare di tutta evidenza. Il preesistente regime posto dagli artt. 2
e segg. dei D.L. 416/89 conv. dalla L. 28.2.90 n. 39 (abrogati
dall'art. 46 lett. e della legge 6.3.98 n. 40) prevedeva, infatti, la
giustiziabilita' innanzi al T.A.R. di tutti i provvedimenti di
espulsione si' da far affermare a questa Corte che, coerentemente con
la estraneita' della liberta' di circolazione nello Stato dello
straniero dall'ambito dei diritto alla liberta' personale di cui
all'art. 13 Cost., si era previsto un sistema di controlli delle
misure di espulsione interno alla giurisdizione amministrativa e,
come tale, non sottoponibile al ricorso straordinario ex art. 111 2^
comma Cost. (cass. S.U. 3394/94).
4. L'innovazione posta dal legislatore dei 1998 in termini di rimedi
giurisdizionali avverso le espulsioni ordinarie ("non politiche"), e
tradottasi nella sottoposizione alla cognizione camerale del Pretore
sia delle misure di espulsione sia dei decreti di trattenimento
temporaneo, appare, dunque ispirata ad una coerente visione della
materia: al giudice ordinario - giudice dei diritti soggettivi - si
e' inteso dare, all'esito di un procedimento camerale esclusivo (vd.
l'avverbio "unicamente" di cui al comma 8 dell'art. 11), da
introdurre in tempi brucianti minimi ( 5 giorni) e da decidere "in
ogni caso" entro tempi brevissimi (10 giorni) ed in modo informale,
la cognizione su una impugnativa che, per l'organo al quale e'
proposta e per le garanzie di difesa che la devono assistere (il
patrocinio gratuito di cui al comma 10 dei ridetto art. 11), non puo'
non presupporre la denunzia della lesione di un diritto soggettivo.
Del resto e' significativo che avverso i decreti pretorili di
convalida e proroga dei provvedimento del questore sul trattenimento
dei clandestini sia dato dall'art. 12 comma 6 direttamente il ricorso
per cassazione (senza sospensione della misura), scelta eloquente
dell'intento di accordare - la' dove l'urgenza di provvedere sulla
convalida comporta il diniego del reclamo ex art. 739 c.p.c. ed
impone la decisione pretorile in unico grado - comunque il ricorso ex
art. 111 2^ comma Cost., impugnazione straordinaria a tutela dei
diritti avverso le decisioni assunte in violazione di legge.
5. Se, dunque, la ragione del ricorso al Pretore avverso il decreto
di espulsione ben puo' essere la prospettazione di una sua adozione
al di fuori dei casi previsti alle lettere a)-b)-c) dei comma 2
dell'art.11 e, conseguentemente, la lesione che da tal illegittima
espulsione deriverebbe ai "..diritti in materia civile.." spettanti
allo "..straniero regolarmente soggiornante nel territorio dello
Stato.." (art. 2 comma 2), la decisione che da tal ricorso discende
esula radicalmente dall'ambito della giurisdizione volontaria nella
quale il controricorso dell'Avvocatura Erariale vorrebbe riportarla
in ragione della pretesa configurazione di un mero interesse
legittimo o semplice in capo allo straniero extracomunitario fatto
segno ad espulsione.
6. Del resto la statuizione pretorile e la decisione presa all'esito
del reclamo proponibile ex art. 739 c.p.c. (norma richiamata con il
rinvio agli artt. 737 e seguenti c.p.c. formulato al ridetto comma 9
dell'art. 11) sono misure sostanzialmente decisorie e tendenzialmente
definitive, non essendo prevista, ne' essendo minimamente
ipotizzabile, la facolta' dell'interessato di istare in ogni momento,
e senza vincoli di giudicato, per la modifica o la revoca delle
misure stesse ai sensi dell'art. 742 c.p.c. (facolta' correlata alla
natura dell'interesse tutelato e costituente segno distintivo della
volontaria giurisdizione: cfr. dalle note S.U. 6220/86 alle recenti
cass. 8046/98- 2934/98- 5228/97- 4090/97- 1278/97).
7. Se modificabilita' sussiste - secondo le ipotesi prospettate in
ricorso dall'Amministrazione controricorrente - essa coinvolge
espressamente il rilascio dei permesso di soggiorno (art. 5 comma 5
della legge) e cioe' l'atto amministrativo fonte dello "status" di
straniero "regolarmente soggiornante nel territorio dello Stato"
(art. 2 comma 2) che, in quanto tale, e' certamente revocabile e
modificabile, ma non riguarda in alcun modo i decreti adottati
dall'A.G.O. su impugnazione dello straniero che, ove definitivamente
reiettivi della stessa, non potranno aver seguito in una loro
"revoca" per mutamento delle circostanze di' ammissione al soggiorno
essendo soltanto ipotizzabile che tale mutamento sia autonomanente
valutato, in sede propria, dall'Autorita' amministrativa al fine di
eventuale riammissione.
8. L'ampia ed accurata rassegna che la controricorrente
Amministrazione ha fatto dell'evoluzione della giurisprudenza di
questa Corte in tema di attrazione nella g.v. di provvedimenti resi
in materia di affidamento di minori, di potesta' genitoriale, di
adozione, di nomina e revoche e di societa' - giurisprudenza
pervenuta alla ferma negazione della ricorribilita' ex art. 111 Cost.
anche avverso gli atti di v.g. che neghino il "diritto processuale"
di agire (cfr. da ultimo cass. 11729/98) - appare del tutto
inconferente, posto che in tutte le ipotesi citate la rivedibilita' e
precarieta' della decisione presa non e' certo correlata alla
"debolezza" dell'interesse tutelato ma e' funzionale alla
strumentalita' della stessa rispetto al superiore interesse in
giuoco, nel mentre nella decisione sull'espulsione amministrativa in
discorso alla valutazione del Prefetto si contrappone, specularmente,
la sola pretesa dell'espulso alla verifica delle condizioni
legittimanti l'esclusione del suo diritto.
9. Quanto, infine, alla possibilita' che dalla previsione espressa
del ricorso per cassazione avverso i decreti Pretorili di convalida o
proroga della misura di trattenimento (comma 6 art. 12) si deduca la
non ricorribilita' di quelli adottati ai sensi dei comma 9 dell'art.
11, sulle impugnazioni avverso le misure di espulsione, essa va
radicalmente esclusa (come cennato al capo 4) in una lettura
costituzionalmente corretta delle previsioni. La previsione esplicita
"de qua" comporla soltanto la deroga per il sindacato sulle convalide
pretorili, ed in ragione della evidente urgenza di pervenire alla
esecuzione, al principio della reclamabilita' della decisione (art.
739 c.p.c.): sulle decisioni pretorili adottate in sede di
impugnazione dei decreti di espulsione e' invece esperibile
l'ordinario reclamo in tribunale la cui ricorribilita' a conseguente
alla ridetta decisorieta' dei provvedimento (senza alcuna esigenza di
ribadire la ricorribilita' ex art. 111 Cost. in un quadro nel quale
l'esclusione di tal ricorso sarebbe "ictu oculi" incostituzionale),
10. Ma da quanto teste' affermato discende anche, e solo sul punto
condividendosi l'eccezione di inammissibilita' sollevata dalla
controricorrente, che nel caso di specie alla Fortes era dato il
reclamo al Tribunale di Palermo, contro la decisione del quale
eventualmente avrebbe potuto (o potrebbe ancora) esperire il rimedio
dei ricorso straordinario, restando, invece, del tutto inammissibile
l'esperimento del ricorso nei riguardi del decreto pretorile che, pur
decisorio, era del tutto privo del requisito indefettibile della
definitivita'.
Dichiarata l'inammissibilita' del ricorso si stima equo - in ragione
della assoluta novita' delle questioni trattate - disporre la
compensazione tra le parti delle spese dei giudizio di legittimita'.
P. Q. M.
la Corte di Cassazione,
dichiara inammissibile il ricorso e compensa le spese della
lite.
Cosi' deciso in Roma, il 21.1.1999
Depositato in Cancelleria il 9 febbraio 1999.
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