Responsabilita' aziende sanitarie

 

Il decreto legislativo n. 626 del 19 settembre 1994 e il sistema di responsabilità all’interno delle Aziende Sanitarie, alla luce delle recenti sentenze della Corte di Cassazione.

 

Dott. Giovanni Modesti

 

 

Sommario:  1. Le disposizioni generali. – 2. Le figure previste dalla normativa. – 2.1 Il datore di lavoro. – 2.2 Il dirigente. –2.3 – Il preposto. – 3 Il servizio di prevenzione e protezione. – 3.1 Il responsabile del servizio di prevenzione e protezione. – 4. – Il medico competente. – 5. Il lavoratore. – 6. – Il rappresentante per la sicurezza. – 7. La delega di funzioni. – 8. Il sistema delle responsabilità. – 9. Il regime sanzionatorio.

 

 

 

1.       Le disposizioni generali

 

Scopo del presente contributo è quello di circoscrivere la riflessione sull'impatto che la normativa richiamata ha all'interno delle Aziende Sanitarie, con particolare riferimento al sistema delle responsabilità penali in cui possono incorrere: il datore di lavoro, il dirigente, il preposto e il lavoratore.

A tale proposito, giova ricordare che le Aziende Usl sono enti pubblici aventi natura strumentale rispetto alla Regione e una gestione di tipo privatistico. Inoltre, sono dotate di personalità giuridica di diritto pubblico e di autonomia imprenditoriale, ed erogano servizi e sono, infine, sottoposte alla disciplina normata dalla Legge n. 29/1993.

 

Il legislatore italiano ha disciplinato la materia inerente il miglioramento della sicurezza e della salute dei lavoratori durante il lavoro attraverso il Decreto Legislativo n. 626/1994[i].

Con questa norma è stata data attuazione a una lunga teoria di Direttive Comunitarie in tema di prevenzione degli infortuni e di igiene del lavoro[ii].

Di particolare rilievo è la Direttiva quadro 89/391/CEE che in tema di attuazione di misure volte a promuovere il miglioramento della sicurezza e della salute dei lavoratori durante il lavoro ha previsto la emanazione di una lunga serie di direttive particolari di settore, poi recepite dal legislatori nazionali degli stati membri.

 

2.       Le figure previste dalla normativa.

2.1     Il datore di lavoro.

 

L'art. 1 definisce il campo di applicazione della normativa prescrivendo in modo significativamente innovativo le misure per la tutela e la sicurezza dei lavoratori durante il lavoro “in tutti i settori di attività privati o pubblici”.

Il D.Lgs 626/94 ha individuato i soggetti destinatari degli obblighi di sicurezza e di salute formulando una definizione più completa di “lavoratore” rispetto a quella contenuta nella legislazione precedente.

Ai sensi dell’art. 2, comma 1, datore di lavoro è “il soggetto titolare del rapporto di lavoro con il lavoratore o, comunque, il soggetto che, secondo il tipo e l'organizzazione dell'impresa, ha la responsabilità dell'impresa stessa ovvero dell'unità produttiva...in quanto titolare dei poteri decisionali e di spesa. Nelle pubbliche amministrazioni...per datore di lavoro si intende il dirigente al quale spettano i poteri di gestione, ovvero il funzionario non avente qualifica dirigenziale nei soli casi in cui quest'ultimo sia preposto ad un ufficio avente autonomia gestionale”.[iii]

Gli indici di riconoscimento della figura datoriale sono sostanzialmenet due: l'uno di caratetre formale e l'altro di natura sostanziale che si riconnette al concetto di responsabilità in relazione ai tradizionali indici della autonomia per quanto concerne il potere decisionale e quello di spesa.

In ambito sanitario, il Direttore Generale (di seguito DG) è il datore di lavoro della Azienda Usl perchè adotta l'atto aziendale e, quindi, è responsabile della gestione complessiva. Ciò è ribadito in una sentenza della Corte di Cassazione del 1996 secondo la quale il DG è responsabile delle carenze strutturali solo nella ipotesi in cui ne sia stato messo a conoscenza e non sia intervenuto.

Sempre al D. G. spetta il controllo della applicazione della normativa e se lui delega una persona a tale scopo che però non esegue i compiti affidatigli, in capo a lui sorgerà una culpa in eligendo[iv] e/o in vigilando[v].

Le modalità attuative della normativa possono avvenire con la istituzione di una organizzazione operativa adeguata all'ottimale svolgimento dei compiti assegnati e attraverso la reperibilità e la messa a disposizione delle risorse, economiche, umane e strumentali necessarie.

 

 

2.2     Il Dirigente

 

La figura del Dirigente alla quale il Decreto assegna il compito di coadiuvare insieme ai preposti, il datore di lavoro nell'esercizio, la direzione e la sovrintendenza delle attività di prevenzione e protezione adottando le necessarie misure, è identificabile nel Direttore Sanitario e nel Direttore Amministrativo.

Queste figure professionali hanno il ruolo di dirigenti e la loro autonomia gestionale non origina dalla legge ma da un atto derivato di nomina, da parte del Direttore Generale,  infatti il loro potere è derivato da un atto organizzativo prodotto dal quest'ultimo. Di conseguenza nè il Direttore Sanitario nè il Direttore Amministrativo possono acquisire il ruolo di datore di lavoro, ai fini del Decreto 626.

Ai fini prevenzionistici, infatti, il Dirigente ha un ruolo diverso da quello del D.G., egli è il soggetto subordinato al datore di lavoro di cui deve seguire e attuare le direttive nell'ambito della predisposizione dei poteri che spettano al datore di lavoro[vi]

La giurisprudenza ha individuato come dirigenti anche funzionari che, benchè non formalmente inquadrati come dirigenti, sono preposti presso uffici ed operano attuando le direttive del datore di lavoro.

 

 

2.3     Il Preposto

 

Il preposto è una figura creata dalla giurisprudenza, si tratta di un soggetto che non essendo dirigente ha, comunque, una posizione di preminenza rispetto agli altri lavoratori, dovuta al possesso di un maggiore bagaglio di conoscenze tecniche.

Sono soggetti che, pur non avendo poteri di gestione, hanno poteri di controllo[vii] nei confronti di altri lavoratori, a loro subordinati. Nelle Aziende sanitarie la figura del preposto è identificabile, per i servizi sanitari, nel Dirigente medico e non medico, nel Medico responsabile di una organizzazione operativa permanente, nel Capo dei servizi sanitari ausiliari, nel Capo Sala e, in casi particolari, nell'Operatore Professionale Coordinatore, nel dirigente tecnico, ecc.

Non possono essere considerati preposti l'infermiere generico, l'OTA, l'Ausuiliario, l'OSS, ecc. perchè tali figure altrimenti da soggetti tutelati dalla legge diventerebbero responsabili di se stessi.

 

 

3        Il Servizio di Prevenzione e Protezione

 

Tale struttura è alle dipendenze gerarchiche del responsabile, direttamente nominato dal D.G. Le funzioni che svolge sono di natura esclusivamente analitica, di valutazione e di proposta, ma non di gestione operativa.

I suoi compiti sono di: individuazione dei fattori di rischio, loro valutazione e individuazione delle misure per la sicurezza e la salubrità degli ambienti di lavoro, elaborazione delle misure preventive e protettive, elaborazione delle procedure di sicurezza per le varie attività aziendali, proposizione dei programmi di informazione – formazione dei lavoratori, partecipazione alle consultazioni in materia di tutela della salute e di sicurezza, ecc.

Riguardo la sua collocazione all'interno della struttura aziendale, essa può essere agevolmente individuata all'interno della Direzione Sanitaria, pur godendo di completa autonomia sul piano tecnico.

 

 

3.1     Il Responsabile del Servizio di Prevenzione  e protezione

 

Ai sensi dell'art. 8, l'organizzazione di tale Servizio all'interno dell'azienda, ovvero dell'unità produttiva, è obbligatoria nelle strutture di ricovero e cura sia pubbliche sia private.

Il Responsabile viene designato dal datore di lavoro con un rapporto di tipo fiduciario. Il D.G. dovrà operare la sua scelta fra le diverse figure professionali presenti nell'Azienda, sulla base del possesso, sia per formazione culturale sia per prassi operativa, delle caratteristiche più idonee al soddisfacimento delle esigenze aziendali.

Tali requisiti sono: 1. una adeguata conoscenza delle caratteristiche strutturali, funzionali ed organizzative della struttura sanitaria; 2. la capacità di individuare correttamente tutti i possibili fattori di rischio esistenti valutandone la specifica potenzialità di danno; 3. la attitudine all'attività educativa per la opera di informazione e formazione dei lavoratori; 4. la buona conoscenza delle metodologie programmatorie, organizzative e manageriali.

Tale medico ricoprirà la veste di Responsabile del Servizio di Prevenzione e Protezione, ponendosi – limitatamente a questa funzione – alla diretta dipendenza del D.G.

 

 

4.                 Il Medico competente

 

Ai sensi dell'art. 17, il medico competente: a. collabora con il datore di lavoro e con il servizio di Prevenzione e di Protezione, b. effettua gli accertamenti sanitari, c. esprime i giudizi di idoneità alla mansione specifica al lavoro, d. istituisce ed aggiorna per ogni lavoratore sottoposto a sorveglianza sanitaria, una cartella sanitaria e di rischio, e. fornisce ai lavoratori informazioni sul significato degli accertamenti sanitari cui sono sottoposti; f. informa ogni lavoratore interessato dei risultati degli accertamenti sanitari, g. comunica in occasione delle riunioni periodiche di prevenzione e protezione dai rischi, ai rappresentanti per la sicurezza, i risultati collettivi degli accertamenti clinici e strumentali;h. insieme al responsabile del servizio di prevenzione e protezione dai rischi, visita gli ambienti di lavoro almeno due volte l'anno, i. collabora all'attività di formazione e di informazione, ecc.

Questa professionalità va individuata all'interno della Direzione Sanitaria[viii] che dovrà fornirgli tutti i supporti necessari. Egli dovrà godere di completa autonomia tecnica con il solo obbligo di collaborazione sia alla prevenzione sia al funzionamento complessivo della Azienda usl.

La Cassazione penale, sez. III, con sentenza n. 1728/2005, ha stabilito che “ il medico aziendale viene così a configurarsi come collaboratore necessario del datore di lavoro, dotato di professionalità qualificata, per coadiuvare il primo…Per la tutela della salute e della sicurezza dei lavoratori a rischio il legislatore acconsente, e anzi prescrive, che il datore di lavoro si avvalga della collaborazione di un medico di sua fiducia; ma per verificare la regolarità delle prestazioni lavorative in caso di malattia o di infortunio, il legislatore impone che il datore di lavoro ricorra al controllo imparziale di medici del servizio sanitario pubblico, che soli possono garantire il rispetto della dignità dei lavoratori.”.

 

 

 

5        Il Lavoratore

 

Il lavoratore ha il compito di seguire e attuare i precetti che le norme gli impongono (ad es,. partecipare ai corsi di formazione, seguire le istruzioni del datore di lavoro, del dirigente e del preposto). Ai sensi dell'art. 5 della 626 “Ciascun lavoratore deve prendersi cura della propria sicurezza e della propria salute e di quella delle altre persone presenti sul luogo di lavoro, su cui possono ricadere gli effetti delle sue azioni o omissioni, conformemente alla sua formazione ed alle istruzioni e ai mezzi forniti dal datore di lavoro”.

Il lavoratore è il principale creditore dell'obbligo di sicurezza.

Il datore di lavoro provvede, ai sensi dell'art. 21, affinchè ciascun lavoratore riceva una adeguata informazione[ix] su: i rischi per la sicurezza e la salute connessi all'attività della Azienda usl, le misure e le attività di protezione e prevenzione adottate, i rischi specifici cui è esposto in relazione all'attività svolta, le norme di sicurezza e le disposizioni aziendali in materia, ecc.

Il lavoratore, ai sensi dell'art. 22, deve ricevere una formazione sufficiente ed adeguata in materia di sicurezza e di salute, con particolare riferimento al proprio posto di lavoro ed alle proprie mansioni. La formazione deve avvenire in occasione della assunzione, del trasferimento o cambio di mansioni e della introduzione di nuove tecnologie. La formazione deve essere periodicamente ripetuta in relazione all’evoluzione dei rischi ovvero all’insorgenza di nuovi rischi.

I lavoratori incaricati dell’attività di prevenzione incendi e lotta antincendio, di evacuazione dei lavoratori in caso di pericolo grave e immediato, di salvataggio, di pronto soccorso e, comunque, di gestione dell’emergenza devono essere adeguatamente formati[x].

 

 

6        Il Rappresentante per la sicurezza

 

Ai sensi dell'art. 18, in tutte le aziende o unità produttive è eletto o designato il rappresentante per la sicurezza. Nelle Aziende usl, tale regola vige per tutte le aziende con più di 15 dipendenti, il rappresentante per la sicurezza è eletto o designato dai lavoratori nell'ambito delle rappresentanze sindacali in azienda[xi] (RSU).

Il rappresentante per la sicurezza accede ai luoghi di lavoro in cui si svolgono le lavorazioni ed è consultato, preventivamente e tempestivamente, in ordine alla valutazione dei rischi; inoltre, è consultato sulla designazione degli addetti al servizio di prevenzione ed in merito alla formazione dei lavoratori. Per finire, riceve le informazioni provenienti dai servizi di vigilanza e deve essere adeguatamente formato.

Egli ha diritto a una formazione particolare in materia di salute e sicurezza tale da assicurargli adeguate nozioni sulle principali tecniche di controllo e prevenzione dei rischi stessi.

Il rappresentante per la sicurezza, inoltre: promuove l'elaborazione, la individuazione e l'attivazione delle misure di prevenzione idonee a tutelare la salute e la integrità fisica dei lavoratori, avverte il responsabile dell'azienda dei rischi individuati nel corso della sua attività, può fare ricorso alle autorità competenti qualora ritenga che le misure di prevenzione e protezione dai rischi adottate dal datore di lavoro e i mezzi impiegati per attuarle non sono idonei a garantire la sicurezza e la salute durante il lavoro, ecc.

 

 

7.                 La delega di funzioni

 

La delega si identifica con quell’atto con cui l’obbligato originario devolve volontariamente alcuni degli obblighi originariamente suoi ad un altro soggetto (delegato), che per effetto di tale atto diviene responsabile del loro adempimento.

L’istituto della delega è nato per consentire di trasferire su altri una responsabilità, conseguente alla violazione di norme penali, che sarebbe propria.

Da una ricognizione effettuata avendo presente gli studi condotti dalla dottrina e le pronunce giurisprudenziali i requisiti richiesti affinché la delega sia valida, risultano essere i seguenti: forma, specificità, incompatibilità, accettazione, effettività, competenza tecnica del delegato, non ingerenza del delegante, non conoscenza, sistema di vigilanza, dimensioni dell’impresa[xii].

A seguito della legge n. 145/2002, recante disposizioni per il riordino della dirigenza statale, è stato aggiunto all’art. 17 del D.Lgs.vo n. 165/2001, il comma 1 bis, il quale permette ai dirigenti di potere esercitare il potere di delega nei confronti dei dipendenti che ricoprono le posizioni funzionali più elevate nell’ambito degli uffici ad

essi affidati.

Si tratta, quindi, di accertare gli ambiti di tale delega e ciò può essere fatto attraverso una lettura congiunta degli articoli 1, comma 4 – ter , del D.Lgs.vo n 626 e dell’art. 17, comma 1, del D.Lgs.vo n. 165/01. Poiché il decreto in materia di prevenzione nei luoghi di lavoro è considerato quale norma specifica rispetto a quella generale di cui al Decreto 165/01, e quindi prevalente, si deduce che non tutte le funzioni dirigenziali sono delegabili e, precisamente, restano escluse da tale novero le seguenti: 1. la valutazione circa i rischi per la sicurezza e per la salute dei lavoratori; 2. l’individuazione delle misure di prevenzione e di protezione e dei dispositivi di protezione individuale; 3. il documento programmatico delle misure ritenute opportune per garantire il miglioramento nel tempo dei livelli di sicurezza; 4. la designazione del responsabile del servizio di prevenzione  e protezione; 5. la nomina del medico competente; 6. la indizione, almeno una volta l’anno, di una riunione alla quale partecipano: il datore di lavoro o un suo rappresentante, il responsabile del servizio di prevenzione e protezione dai rischi, il rappresentante della sicurezza.

Di conseguenza, tutti gli altri obblighi, previa l’adozione di determinate modalità, sono delegabili dal datore di lavoro.

Fatta questa premessa, il ricorso alla delega di funzioni[xiii] richiede la presenza di una struttura aziendale avente i caratteri della “complessità gestionale”, in altre parole, l'azienda deve essere di dimensioni tali da imporre o rendere plausibile la necessità del trasferimento delle funzioni al fine di garantire la effettiva attuazione delle norme di igiene e di sicurezza[xiv].

La genesi di tale istituto, va ricercata nella progressiva spersonalizzazione dell’attività imprenditoriale che rende sempre più difficile per il naturale destinatario del precetto penale (datore di lavoro), adempiere personalmente gli obblighi imposti dalla legge, perciò è necessario potere affidare ad altri soggetti specificamente individuati, il compito di vigilare sulla concreta applicazione di tali norme[xv]. Nel caso della azienda sanitaria sussistono le condizioni richieste dalla giurisprudenza perchè tale istituto possa essere applicato.

La delega, redatta in forma scritta o comunque risultante in modo certo[xvi], va conferita a:

1. persona professionalmente idonea;

2. persona cui siano attribuiti sufficienti poteri decisionali e disponibilità economiche per potere concretamente attuare le misure di sicurezza e di igiene[xvii];

3. il delegante non deve ingerirsi nell'esercizio delle attribuzioni trasferite con la delega.

Riguardo agli effetti della delega, va operata una prima distinzione tra:

•delega di funzioni, che è l'unica ad avere efficacia discriminante in presenza delle condizioni sopra indicate e che consiste nell'assunzione – a titolo derivato – da parte di un soggetto, di una serie di funzioni a lui assegnate da chi ne era in precedenza titolare[xviii]; la sentenza n. 39628/04 della Cassazione, ribadisce il principio fondamentale in materia di delega di funzioni, secondo cui, attesa la posizione di garanzia assunta dai vertici dell’ente pubblico, la delega in favore di un soggetto che non può neppure rifiutarla quale è il dirigente o il funzionario preposto, assume valore solo se detti organi siano incolpevolmente estranei alle inadempienze del delegato e non siano stati informati, assumendo un atteggiamento di inerzia e di colpevole tolleranza.

•delega c.d. materiale, che consiste nel mero incarico ad un terzo di eseguire materialmente alcune incombenze, quali: la esecuzione di specifici atti rispetto ai quali viene al delegato trasferita non la competenza ma la legittimazione al compimento dei singoli atti rientranti nella competenza del delegante. Il delegante non si spoglia della posizione avente rilievo penale e resta il vero obbligato. Tale incarico potrà essere valutato a suo favore solo in sede di colpevolezza.

Per quanto riguarda il dovere di controllo il delegante-datore di lavoro resta il garante primario dell'obbligo penalmente sanzionato, di cui è titolare per legge. Nel momento in cui ha trasferito ad altri l'adempimento dei suoi doveri, che assumono così una posizione di garanzia autonoma ma derivata, assume il rischio dell'inadempimento del delegato e ne risponde se viene meno ai suoi nuovi doveri di controllo.

La verifica dell'inosservanza del dovere di controllo va eseguita dal giudice, caso per caso, con riferimento ad una serie di parametri che vanno: dalla organizzazione aziendale al tipo di delega e al tipo di contestazione elevata.

Ai fini della responsabilità penale, deriva che il delegante che violi il dovere di controllo sarà chiamato a rispondere in concorso con il delegato inadempiente. Per effetto della delega, quest'ultimo, viene contrattualmente investito di una posizione di garanzia derivata ed autonoma, che si aggiunge a quella originaria.

I preposti, sempre in materia di responsabilità penale, non sono responsabili dell'incidente derivante dalla mancanza o dall'insufficienza di cautele e mezzi strumentali, in quanto non esplicano un potere  di supremazia e di direzione nell'organizzazione dell'impresa. Da ciò deriva che il dovere di vigilanza non viene, quindi, adempiuto se il delegante si sia limitato ad eseguire solo avvertimenti verbali dei pericoli e dei rischi specifici inerenti la lavorazione, o se abbia solo predisposto le misure di prevenzione, senza vigilare sull'effettivo utilizzo delle stesse.

 

 

8.       Il sistema delle responsabilità

 

Il sistema delineato in materia dal decreto n. 626 determina una ripartizione soggettiva delle responsabilità equiparando le figure del datore di lavoro e dei dirigenti, ponendo invece quella del preposto su un distinto e più basso livello di responsabilità, ciascuno rispondendo per la parte di responsabilità che gli deriva dalla appartenenza a ciascuna di dette categorie.

Di conseguenza, esiste una sorta di “debito antinfortunistico” che attiene a tutte e quattro le categorie di soggetti delineate dal legislatore: datore di lavoro, dirigente, preposto, lavoratore.

In tale sentenza si afferma quanto segue:  La Cassazione, con sentenza n. 39268/2004 della sesta sezione penale, ha disposto che tocca all’organo di vertice dell’ente pubblico intervenire per sanare le carenze di cui sia stato informato in materia di sicurezza sul luogo di lavoro“Pertanto, la posizione del dirigente quale datore di lavoro comporta una capacità gestionale di natura patrimoniale, poteri effettivi di gestione e l’esercizio di poteri non esauriti in attività riconducibili esclusivamente alla categoria degli obblighi e, quindi, anche a quello della sospensione del servizio, mentre l’organo apicale è sempre responsabile, alternativamente o cumulativamente, ove venga informato delle deficienze e non vi adempia ovvero nel caso in cui siano necessarie impegnative di possa, non consentite all’organo tecnico o al dirigente del settore….La necessità di una forma scritta deve affermarsi nel settore pubblico, giacchè nel diritto amministrativo vige l’esigenza di una formalizzazione dei rapporti organizzativi al fine di predicare all’esterno la posizione assunta all’interno delle strutture. Pertanto, attesa la formula generica della forma “espressa” e del contenuto chiaro e considerato l’onere probatorio incombente sul soggetto titolare dell’obbligo di garanzia, la predisposizione di ordini di servizio per iscritto, di norme interne, di organigrammi e di deleghe scritte facilitano la dimostrazione della sua esistenza prima della commissione del fatto criminoso e servono a semplificare la prova degli altri requisiti”.

Se non lo fa è sempre responsabile.

La Corte di Cassazione con sentenza n. 12370/2005, Sez. III, ha ribadito la rilevanza, per l’individuazione dei soggetti responsabili nella materia antinfortunistica, del cd. principio di effettività, alla stregua del quale conta non già il possesso di requisiti formali, ma l’effettiva titolarità di poteri decisionali e di spesa. La sentenza conferma, infine, il più recente orientamento della giurisprudenza, secondo cui per la validità della delega non costituiscono requisito necessario le grandi dimensioni dell’azienda e la forma scritta.

Quanto al profilo soggettivo individuato, la natura di reati propri della totalità delle violazioni lega la individuazione del reo alla sua qualificazione soggettiva di destinatario di obblighi in materia di sicurezza; la loro strutturazione quali reati contravvenzionali di natura essenzialmente colposa e per lo più di pericolo presunto implica che la soglia di punibilità si concreta al momento della manifestazione della condotta incriminata.

L’eventuale danno che si produce non è un elemento costitutivo del reato stesso.

 

9        Regime sanzionatorio

 

Le sanzioni riguardano:

•contravvenzioni commesse dai datori di lavoro e dai dirigenti, art. 89

•contravvenzioni commesse dai preposti, art. 90

•contravvenzioni commesse dai progettisti, dai fabbricanti e dagli installatori, art. 91

•contravvenzioni commesse dal medico competente, art. 92

•contravvenzioni commesse dai lavoratori, art. 93

sanzioni amministrative, art. 94