Pregiudiziale amministrativa e vincoli urbanistici illegittimi
Il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 954 del 22 febbraio 2007, si schiera a favore della c.d. pregiudiziale amministrativa, confermando il principio secondo cui la domanda di risarcimento del danno non può prescindere dal previo e positivo esperimento dell’azione di annullamento dei sottostanti provvedimenti o, in caso di inerzia della PA, dall’attivazione dei rimedi avverso il silenzio.
Nel caso di specie il CdS conferma, quindi, la decisione del giudice di primo grado, chiarendo che, una volta concentrata presso il GA tanto la tutela impugnatoria dell’atto illegittimo quanto quella risarcitoria conseguente, l’azione di risarcimento è ammissibile alla sola condizione che sia stato impugnato tempestivamente il provvedimento illegittimo da cui è derivato il danno e che sia stato proseguito con successo il relativo giudizio di annullamento, ciò perché al giudice amministrativo non è dato di poter disapplicare gli atti amministrativi.
In particolare, a detta dei Giudici di Palazzo Spada: “…una volta decaduto un vincolo di inedificabilità per il decorso del termine quinquennale di efficacia ex art. 2 L. 1187/1968, se il comune non abbia provveduto a pianificare nuovamente quell’area, il proprietario può sì pretendere il risarcimento dei danni causati dal protrarsi dello stato di incertezza sull’impiego del bene, ma tale domanda risarcitoria presuppone però che il comune sia rimasto inerte anche dopo che ne sia stato accertato giudizialmente il silenzio da parte del giudice amministrativo”.
Se, invece, il privato non si è attivato per far constatare l’inattività della PA (come, appunto, avvenuto nel caso di specie), così sostanzialmente acquiesciendo a tale inattività, il ritardo de quo non fa insorgere per l’amministrazione alcun obbligo di risarcire il danno.
In altre parole, il CdS, così statuendo, si è schierato a favore della c.d. “pregiudiziale amministrativa” sostanzialmente facendo propria la tesi del giudice di I° grado in merito alla necessità di accertare giudizialmente l’illegittimità dell’inerzia della PA per poi ottenere il risarcimento dei danni subiti.
Consiglio di Stato
Sezione V
Sentenza 22 febbraio 2007, n. 954
N.954/07 REG.DEC.
N. 3577 REG.RIC.
ANNO 2005
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quinta
ha pronunciato la seguente
DECISIONE
Sull’appello proposto dai signori A. R., E. R. e S. R. rappresentati e difesi dall’avv. Marcello Russo con domicilio eletto in Roma via Barberini n. 86, sc. A int. 2 presso l’avv. Luca Lentini;
CONTRO
- il COMUNE di K. rappresentato e difeso dall’avv. Paolo Sperduti con domicilio eletto in Roma via Cola di Rienzo, n. 149 presso l’avv. Paolo Sperduti,
- la PROVINCIA di K. non costituitasi,
- l’AZIENDA U.S.L. di K. non costituitasi;
- la REGIONE ABRUZZO rappresentati e difesi dall’avv. Antonio Cingolo con domicilio in Roma via dei Portoghesi n. 12 presso l’AVVOCATURA GENERALE dello STATO,
- il SERVIZIO GENIO CIVILE REGIONE ABRUZZO non costituitosi;
- il COMANDO PROVINCIALE VIGILI del FUOCO di K. non costituitosi;
- ISPETTORATO PROVINCIALE AGRICOLTURA di K. non costituitosi;
e nei confronti
- della D. SRL non costituitasi;
- della P. SRL non costituitasi;
- dei SERVIZI TECNICI SPA non costituitisi;
- del MINISTERO della GIUSTIZIA rappresentato e difeso dall’avv. Antonio Cingolo con domicilio in Roma via dei Portoghesi n. 12 presso l’AVVOCATURA dello STATO;
- il MINISTERO dell’ECONOMIA e delle FINANZE rappresentato e difeso dall’avv. Antonio Cingolo con domicilio in Roma via dei Portoghesi n. 12 presso l’AVVOCATURA GENERALE dello STATO;
per la riforma
della sentenza del TAR ABRUZZO-PESCARA N. 876/2004, resa tra le parti, concernente REALIZZAZIONE di NUOVI UFFICI GIUDIZIARI-RISARCIMENTO DANNO;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di Costituzine in giudizio del COMUNE di K.;
- il MINISTERO dell’ECONOMIA e delle FINANZE,
- il MINISTERO della GIUSTIZIA;
- LA REGIONE ABRUZZO.
Udito alla pubblica udienza del 9 maggio 2006 il relatore Consigliere Nicola Russo e uditi, altresì, gli avv.ti Russo e Sperduti;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
FATTO
Gli odierni appellanti, proprietari e possessori di alcuni terreni siti in Località Pietragrossa del Comune di K., con ricorso dinanzi al TAR per l’Abruzzo, sezione staccata di Pescara, impugnavano il decreto del Presidente della Giunta regionale d’Abruzzo 3 dicembre 1997, n. 688, di approvazione dell’accordo di programma per la realizzazione su tale area della nuova sede degli Uffici finanziari, con annessa caserma della Guardia di Finanza, e della nuova sede degli Uffici giudiziari.
Deducevano a tal fine le seguenti censure:
1) Violazione dei principi e delle norme che disciplinano l’accordo di programma. Eccesso di potere.
2) Violazione dei principi e delle norme che disciplinano la conferenza dei servizi. Mancata valutazione dell’impatto ambientale. Difetto di istruttoria.
3) Violazione dei principi e delle norme che disciplinano l’iniziativa per l’accordo di programma, i criteri di convocazione delle Amministrazioni e dei privati, i modi e la prova delle convocazioni, i diritti dei privati, la loro partecipazione e la trasparenza amministrativa.
4) Violazione dei principi e delle norme che disciplinano il contenuto dell’accordo di programma.
5) Violazione dei principi e delle norme che concernono il contenuto oggettivo dell’accordo di programma. Eccesso di potere per difetto di motivazione, per travisamento dei fatti, per contraddittorietà, per illogicità manifesta, per perplessità e per difetto dei presupposti.
Chidedevano, inoltre, la condanna delle Amministrazioni intimate al risarcimento dei danni subiti, consistenti nella perdita di valore dei terreni in questione, che prima dell’adozione dell’atto impugnato erano edificabili, in quanto inseriti nella c. d. “scheda progetto Pietragrossa”.
Nelle more del giudizio, avendo l’Amministrazione comunale di K. rilasciato il 27 novembre 2003 un certificato di destinazione urbanistica delle aree in questione in cui si attesta che tali aree sono vincolate per la realizzazione del Palazzo di Giustizia, i ricorrenti, con atto ritualmente notificato, proponevano motivi aggiunti, chiedendo la dichiarazione di illegittimità dei “comportamenti” del Comune, da ultimo confluiti nel rilascio di tale certificato, che non aveva definito la destinazione urbanistica delle aree di proprietà dei ricorrenti medesimi.
La Regione Abruzzo, il Comando provinciale dei Vigili del Fuoco di K., l’Ispettorato dell’Agricoltura e l’Ispettorato dipartimentale delle Foreste si costituivano in giudizio a mezzo dell’Avvocatura distrettuale dello Stato di L’Aquila, che, con memorie depositate, rilevava che in ordine alla controversia in questione era cessata la materia del contendere per avere il Presidente della Giunta regionale d’Abruzzo adottato il decreto 17 luglio 2002, n. 182, di approvazione di un nuovo accordo di programma per la realizzazione della nuova sede degli Uffici finanziari, con annessa caserma della Guardia di Finanza.
Si costituiva in giudizio anche il Comune di K., che con memorie depositate pregiudizialmente eccepiva la tardività del gravame e la sua inammissibilità in relazione alla mancata formulazione di doglianze di merito sulla operazione sostanziale disposta, nonché l’inammissibilità dei motivi aggiunti, perché diretti avverso un certificato di destinazione urbanistica. Nel merito diffusamente confutava il fondamento delle censure dedotte.
Con sentenza interlocutoria 25 marzo 2004, n. 272, venivano disposti incombenti istruttori a carico del Sindaco del Comune di K., da questi puntualmente eseguiti.
Con sentenza 4 novembre 2004, n. 876, il TAR adìto accoglieva il ricorso, ritenendo, in via pregiudiziale ed assorbente, fondata la censura, dedotta con il terzo motivo di ricorso, concernente la violazione dell’art. 7 l. n. 241 del 1990 per mancata comunicazione dell’avvio del procedimento relativo all’accordo di programma nei confronti dei proprietari dell’area in questione, dichiarava inammissibili le richieste formulate con i motivi aggiunti e respingeva la richiesta di risarcimento dei danni, condannando la Regione Abruzzo ed il Comune di K., in solido, al pagamento delle spese di lite, liquidate nella complessiva somma di euro 3.000,00 (tremila).
Tale sentenza, non notificata, è stata impugnata dai sigg.ri R. con ricorso notificato il 20 aprile 2005 e depositato il 3 maggio successivo, con cui se ne è dedotta l’erroneità e l’ingiustizia e se ne è chiesta la riforma e/o l’annullamento limitatamente ai capi o alle parti sfavorevoli agli interessi dei ricorrenti.
Si è costituito il Comune di K., che ha chiesto il rigetto dell’appello, con riserva di spiegare appello autonomo avverso la stessa sentenza per le parti pregiudizievoli agli interessi dell’Amministrazione comunale.
Si sono, altresì, costituiti la Regione Abruzzo, il Ministero dell’Interno, il Ministero delle Politiche Agricole e Forestali, il Ministero della Giustizia e quello dell’Economia e delle Finanze, chiedendo, a mezzo del patrocinio dell’Avvocatura Generale dello Stato, il rigetto del gravame.
Prima dell’udienza di discussione le parti hanno depositato memorie illustrative.
Alla pubblica udienza del 9 maggio 2006 la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
L’appello è infondato.
Con l’appello in esame – come sopra esposto – gli attuali ricorrenti, proprietari e possessori di alcuni terreni siti in località Pietragrossa del Comune di K., hanno impugnato la sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l’Abruzzo, sezione staccata di Pescara, n. 876 del 2004, meglio indicata in epigrafe, con la quale è stato accolto il ricorso, dai medesimi proposto, avverso il decreto del Presidente della Giunta regionale d’Abruzzo 3 dicembre 1997, n. 688, di approvazione dell’accordo di programma per la realizzazione su tale area della nuova sede degli Uffici finanziari, con annessa caserma della Guardia di Finanza, e della nuova sede degli Uffici giudiziari.
Il TAR ha accolto il ricorso ritenendo, in via pregiudiziale ed assorbente, fondata la censura, di cui al terzo motivo del ricorso introduttivo, relativa alla violazione dell’art. 7 della l. n. 241 del 1990, per mancata comunicazione dell’avvio del procedimento ai privati proprietari delle aree interessate dall’intervento de quo.
Il TAR ha, tuttavia, dichiarato inammissibili i motivi aggiunti con cui i ricorrenti hanno chiesto la dichiarazione di illegittimità dei “comportamenti”, da ultimo confluiti nel rilascio del certificato di destinazione urbanistica del 27 novembre 2003, con i quali l’Ammi-nistrazione comunale di K. non aveva definito la destinazione urbanistica delle aree di loro proprietà.
Il Tribunale ha, infine, respinto la domanda dei ricorrenti con cui essi hanno chiesto la condanna delle Amministrazioni intimate al risarcimento dei danni subiti.
Con il primo motivo gli appellanti deducono l’erroneità della sentenza impugnata nella parte in cui il TAR ha ritenuto che, se non ci fosse stata la richiesta di risarcimento dei danni, il ricorso sarebbe stato improcedibile.
Il motivo è inammissibile.
Il TAR, infatti, ha valutato in modo positivo la procedibilità della domanda di annullamento proposta dai ricorrenti, per cui essi difettano di interesse ad impugnare una statuizione della sentenza per essi favorevole.
Il giudice di prime cure ha, invero, ritenuto che non potesse dichiararsi l’improcedibilità del gravame, per la decisiva considerazione che gli istanti avevano anche chiesto la condanna delle Amministrazioni intimate al risarcimento dei danni subiti.
Relativamente all’impugnativa del decreto del Presidente della Giunta regionale d’Abruzzo 3 dicembre 1997, n. 688, di approvazione dell’accordo di programma, il Tribunale, dopo aver rilevato che, come chiaramente emerso dagli atti del giudizio, il vincolo apposto con tale accordo di programma impugnato aveva perso efficacia per l’inutile decorso del termine di cui all’art. 2 della L. 19 novembre 1968, n. 1187, ha sottolineato che, poiché una volta concentrata presso il giudice amministrativo la tutela impugnatoria dell’atto illegittimo e quella risarcitoria conseguente, l’azione di risarcimento è ammissibile solo a condizione che sia stato impugnato tempestivamente il provvedimento illegittimo e che sia stato coltivato con successo il relativo giudizio di annullamento, in quanto al giudice amministrativo non è dato di poter disapplicare gli atti amministrativi (cfr., per tutti, Cons. St., Ad. pl., 26 marzo 2003, n. 4; Cons. St., sez. VI, 18 maggio 2004, n. 3188), e poiché non può essere disposta tale condanna ove non venga previamente annullato l’atto illegittimo, è, pertanto, evidente che dovrebbe pregiudizialmente valutarsi la legittimità dell’impugnato accordo di programma, approvato con il decreto del Presidente della Giunta regionale d’Abruzzo 3 dicembre 1997, n. 688.
Con il secondo motivo i ricorrenti deducono l’erroneità della sentenza impugnata “ove si dovesse interpretare nel senso che, scaduto il vincolo quinquennale l’area dei ricorrenti sarebbe divenuta zona bianca”.
Sul punto i giudici hanno ribadito come sia pacifico in giurisprudenza (cfr. per tutti Cons. St., sez. V, 17 marzo 2001, n. 1596), che l’inutile decorso del termine quinquennale del vincolo posto dallo strumento urbanistico e preordinato all’espropriazione o l’annullamento giurisdizionale della relativa previsione producono entrambi la stessa conseguenza giuridica: implicano, cioè, che l’area interessata viene ad essere sprovvista di una regolamentazione urbanistica, essendo abrogata quella preesistente al vincolo stesso ed essendo divenuta inefficace quella recata da quest’ultimo, onde l’area resta soggetta alla disciplina di cui all’art. 4, ultimo comma, della L. 28 gennaio 1977 n. 10, prevista per i comuni sprovvisti di piano regolatore generale (oggi trasfusi negli artt. 9 del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, e del D.P.R. 8 giugno 2001, n. 327).
Il motivo, oltre che inammissibile in quanto formulato in maniera dubitativa e ipotetica, è anche infondato.
E’ chiaro, infatti, che il punto censurato (pag. 5) non può non andare letto congiuntamente ai periodi immediatamente successivi e rappresenta nient’altro che quello che la giurisprudenza ritiene essere la sorte di un’area vincolata in sede di PRG una volta decorso inutilmente il termine quinquennale di cui all’art. 2 L. n. 1187/1968, mentre quale sia in concreto la situazione valevole per il caso specifico sottoposto all’attenzione del giudice la sentenza lo dice chiaramente nelle pagine successive laddove, nel valutare la risarcibilità del danno, esclude tale possibilità sulla scorta della concreta inedificabilità del sito per cui è causa e della sostanziale acquiescenza prestata dagli stessi ricorrenti alla pretesa inattività del Comune nel dettare una nuova e, magari, più favorevole disciplina urbanistica.
Tanto ciò vero che, peraltro, i primi giudici non hanno mancato di rilevare che la stessa giurisprudenza ha anche precisato che l’annullamento di una variante al P.R.G. implica, in virtù del suo effetto retroattivo, la riviviscenza della previsione urbanistica previgente (cfr. Cons. St., sez. IV, 6 maggio 2004, n. 2800).
Purtuttavia, i primi giudici hanno ritenuto che non potesse, nella specie, condividersi la tesi dei ricorrenti, secondo cui con l’annullamento giurisdizionale di tale accordo di programma rivivrebbe la pianificazione precedente (la c. d. “scheda progetto Pietragrossa”).
Ciò, a ben vedere, conduce all’esame dei motivi da 4) a 8) dell’appello, riguardanti le motivazioni della sentenza impugnata di rigetto della domanda di condanna delle Amministrazione intimate al risarcimento dei danni che i ricorrenti asseriscono di aver subito dall’attività illegittima posta in essere dalle Amministrazioni intimate.
Secondo gli appellanti i terreni di loro proprietà nel 1997, cioè prima dell’approvazione dell’accordo di programma, erano edificabili, in quanto inclusi nella c. d. “scheda progetto Pietragrossa”, che sarebbe qualificabile quale una vera e propria variante al P.R.G., approvata con deliberazione del Consiglio provinciale di K. 29 aprile 1992, n. 43/16. Ora, poichè con l’atto impugnato adottato nel 1997 e fino ad oggi tale edificabilità, ad avviso degli appellanti, era stata azzerata, le Amministrazioni dovrebbero essere condannate al pagamento del danno subito, consistente nella perdita di valore dei terreni in questione, che gli istanti hanno quantificato in una somma vicina ai quattro milioni di euro.
In realtà, a prescindere dalla correttezza o meno degli assunti dei ricorrenti e dei conseguenti rilievi contenuti nella sentenza impugnata circa il dispiegarsi nel tempo della disciplina urbanistica delle aree di loro proprietà, deve dirsi che la ragione sostanziale ravvisata dal Tribunale per escludere l’edificabilità delle stesse è stata giustamente ravvisata dal TAR nel parere del Genio Civile.
I primi giudici, infatti, hanno in merito rilevato che con la deliberazione di approvazione della variante si recepì espressamente il parere formulato in sede di conferenza di servizi dal Servizio del Genio Civile, il quale aveva testualmente evidenziato “in relazione alla complessità della problematica geormorfologica e statica dell’area in questione, la necessità di redigere un progetto esecutivo globale dell’intera area nella sua organica articolazione”, da previamente autorizzarsi da parte del Genio Civile. In tale parere si è anche espressamente chiarito che “non appare altresì praticabile ai fini attuativi l’ipotesi della concessione diretta in considerazione dell’unitarietà, organicità e del notevole onere economico delle opere di consolidamento e stabilizzazione dei versanti che si rendono indispensabili”.
Il TAR ha, pertanto, correttamente evidenziato che, se è pur vero che le aree di proprietà dei ricorrenti erano state incluse nella scheda progetto in questione, purtuttavia relativamente a tali aree l’edificabilità era subordinata alla previa approvazione di “un progetto esecutivo globale dell’intera area nella sua organica articolazione”, per cui non avrebbero potuto di certo assentirsi concessioni edilizie dirette “in considerazione dell’unitarietà, organicità e del notevole onere economico delle opere di consolidamento e stabilizzazione dei versanti che si rendono indispensabili”.
L’edificabilità delle aree in questione era, cioè, sottoposta ad una condizione che non risulta si fosse verificata nel 1997.
L’Amministrazione comunale ha recepito integralmente tale parere del Genio Civile in sede di adozione della variante del 1992, attribuendo in questo modo efficacia cogente alla stessa prescrizione ed assicurando, in tal modo, ogni successiva attività edificatoria (sia essa pubblica che privata) alla preventiva adozione di “… un progetto di intervento esecutivo globale dell’intera area nella sua organica articolazione …”.
Tale prescrizione, recepita in sede di adozione della variante del 1992, deve ritenersi, pertanto, cogente e non può efficacemente ritenersi superata in base a studi geologici successivi, come, invece, dichiarato dagli appellanti.
Conseguentemente, il Tribunale ha correttamente concluso che nel 1997 la condizione apposta, che subordinava l’edificabilità delle aree dei ricorrenti alla previa approvazione di “un progetto esecutivo globale dell’intera area nella sua organica articolazione”, non solo non si era verificata, ma non poteva più verificarsi, attesa la decadenza dei vincoli sui terreni limitrofi, anch’essi necessariamente da includere (con le conseguenti volumetrie) in tale progetto.
Inoltre, il TAR ha anche fondatamente ritenuto non condivisibile la tesi dei ricorrenti, odierni appellanti, di aver essi diritto al risarcimento dei danni in quanto alla data odierna il Comune non ha ancora provveduto a ridisciplinare l’area.
Sul punto, i primi giudici hanno, invero, giustamente ricordato che la giurisprudenza ha in proposito rilevato che, una volta decaduto un vincolo di inedificabilità, per il decorso del termine quinquennale di efficacia stabilito dall’art. 2 della L. 19 novembre 1968 n. 1187, se il Comune non abbia provveduto a pianificare nuovamente quell’area, il proprietario può sì pretendere il risarcimento dei danni causati dal protrarsi dello stato di incertezza sull’impiego del bene, ma tale domanda risarcitoria presuppone però che il Comune sia rimasto inerte anche dopo che ne sia stato accertato giudizialmente il silenzio da parte del giudice amministrativo (cfr. Cass. civ., sez. I, 26 settembre 2003, n. 14333).
Nella specie, come rilevato dai primi giudici, i ricorrenti non hanno diffidato in tal senso il Comune, per cui il ritardo in questione non comporta di certo l’obbligo di risarcire il danno, qualora il privato, come nella vicenda ora all’esame, abbia omesso di far costatare l’inattività della Pubblica Amministrazione, nella sostanza prestando acquiescenza a tale inattività.
Per quanto riguarda l’impugnazione del capo relativo alle spese (punto 9 dell’atto di appello), si osserva che, come da giurisprudenza costante, la valutazione in ordine ai giusti motivi idonei a giustificare la compensazione, totale o parziale, delle spese di lite, appartiene al discrezionale apprezzamento del Collegio giudicante ed è insindacabile in sede di legittimità, purché, come nella specie, sorretta da una (sia pur minima) motivazione.
Infine, per quanto riguarda gli originari motivi di ricorso riproposti a seguito dell’assorbimento conseguente all’accoglimento del terzo motivo, inerente la violazione dell’art. 7 l. n. 241 del 1990, si ritiene che non vi sia interesse alla loro decisione da parte degli odierni appellanti, (parzialmente) vincitori in prime cure, dal momento che non vi è stato appello (incidentale) sul punto da parte dei soggetti rimasti soccombenti in primo grado, sicché, essendo esso ormai passato in cosa giudicata, rimane ferma anche la statuizione di annullamento dell’atto impugnato in prime cure.
L’appello in esame, pertanto, non può essere accolto, con conseguente conferma della sentenza impugnata.
Sussistono, tuttavia, giuste ragioni per disporre la integrale compensazione tra le parti delle spese e degli onorari di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale – Sezione Quinta – respinge l’appello in epigrafe e, per l’effetto, conferma l’impugnata sentenza.
