REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) ha pronunciato la seguente
ORDINANZA
sul ricorso in appello n. 2755/2005 proposto da Alberto C. rappresentato e difeso dall’avv. Giovanni Malinconico, presso il quale è elettivamente domiciliato in Roma alla via delle Tre Madonne n. 20 presso lo studio Valentini;
contro
Ordine degli Ingegneri della Provincia di Roma in persona del legale rappresentante p.t. rappresentato e difeso dall’avv. Enrico Dante, presso il quale è elettivamente domiciliato in Roma alla via Lucrezio Caro n. 12;
e nei confronti
di C. Cesare e R. Angelo rappresentati e difesi dall’avv. Vittorio Biagetti e Federico Cappella ed elettivamente domiciliati presso lo studio del primo in Roma via Antonio Bertoloni n. 35;
per l'annullamento
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio sede di Roma sezione III n. 468 del 2004;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Ordine degli Ingegneri e dei controinteressati;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Alla Camera di Consiglio del 29 aprile 2005 relatore il Consigliere Francesco Caringella; Uditi altresì l’avv. Vaiano per delega dell’avv. Malinconico, l’avv. Pandolfo per delega dell’avv. Dante e l’avv. Masini per delega dell’avv. Biagetti;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
FATTO e DIRITTO
1. Il presente giudizio ruota attorno all’actio ed exbibendum spiccata dall’odierno appellante al fine di accedere alla documentazione relativa al procedimento disciplinare attivato su istanza del ricorrente nei confronti di due colleghi e concluso con un atto di archiviazione dell’Ordine degli Ingegneri della Provincia di Roma.
L’appellante contesta la sentenza di rigetto. L’Ordine degli Ingegneri e le parti controinteressate si sono costituiti in giudizio. Alla camera di consiglio del 29 aprile 2005 la causa è stata trattenuta per la decisione.
2. La Sezione non condivide l’assunto sostenuto dei primi Giudici in punto di assenza di una posizione giuridicamente qualificata in capo al C..
La circostanza che l’autore dell’esposto dal quale origina un procedimento disciplinare non assume la veste di parte formale del procedimento non toglie che la titolarità di un interesse giuridicamente rilevante possa essere ravvisata in termini sostanziali quante volte in relazione ai fatti oggetto della procedura e, per l’effetto, alla relativa istruttoria e valutazione in sede disciplinare l’esponente sia titolare di una posizione differenziata giuridicamente qualificata.
Tale è l’evenienza che occupa il Collegio essendo incontestato che i fatti denunciati erano stati asseritamente compiuti dagli odierni controinteressati ai danni del ricorrente, in violazione delle norme deontologiche in connessione con questioni oggetto di un giudizio civile pendente e suscettibili di originare ulteriori iniziative giudiziarie.
Un sostanziale riconoscimento della titolarità di detta situazione differenziata proviene d’altronde dallo stesso Ordine che, pur se in modo incompleto, ha riscontrato positivamente l’istanza di accesso. Va poi soggiunto che, una volta assodata la funzionalità dell’accesso alla tutela di situazioni giuridicamente rilevanti, l’inerenza dell’istanza a dati riservati incide sulla modalità dell’accesso, limitata alla sola visione, senza pregiudicare l’ammissibilità dell’ostensione.
3. Il Collegio deve a questo punto prendere in considerazione l’appello incidentale proposto dai controinteressati in prime cure con il quale si stigmatizza, contrastando la motivazione svolta dal Primo Giudice, l’inammissiblità del ricorso siccome proposto avverso il terzo provvedimento di diniego, meramente confermativo di due precedenti provvedimenti non gravati nel termine decadenziale di trenta giorni di cui all’art. 25 della legge 7 agosto 1990, n. 241.
La Sezione ravvisa la ricorrenza dei presupposti per la rimessione al vaglio dell’Adunanza Plenaria delle questioni di diritto sottese a detto motivo di appello incidentale in ragione dell’importanza di massima delle medesime e della ricorrenza di indirizzi non univoci in seno alle singole sezioni.
3.1. Sotto un primo profilo, occorre segnalare la perduranza di contrasti giurisprudenziali in ordine alla qualificazione del “diritto di accesso” anche in epoca successiva alla decisione n. 16 del 24 giugno 1999 resa dall’Adunanza Plenaria che ha opinato nel senso della ravvisabilità di una posizione di interesse legittimo. Occorre, in particolare, valutare l’influenza nei termini del dibattito della normativa sopravvenuta di cui alla legge n. 15/2005 laddove ex art. 23 della modificata legge n. 241/1990, si qualifica il diritto di accesso come inerente ai livelli essenziali di prestazione necessitanti di garanzia su tutto il territorio nazionale. Il tema merita ulteriore approfondimento alla luce dello jus superveniens di cui al decreto legge n. 35/2005, come convertito dalla legge n. 80/2005, che qualifica come esclusiva la giurisdizione del giudice amministrativo in tema di accesso.
3. Reputa in ogni caso il Collegio che, anche ad accedere alla tesi, che si reputa preferibile, della qualificazione in termini di diritto soggettivo, si debba affrontare il tema dell’ammissibilità di un ricorso proposto avverso un provvedimento (nella specie addirittura il terzo) meramente confermativo di dinieghi non ritualmente gravati nel termine decadenziale di legge. La Sezione reputa al riguardo non convincente la tesi giurisprudenziale, ribadita dal Primo Giudice, secondo cui la consistenza di diritto soggettivo della pretesa all’accesso comporterebbe il precipitato dell’impugnabilità dei successivi provvedimenti nell’arco temporale della prescrizione.
Detta soluzione, nella misura in cui considera limitata al singolo provvedimento l’influenza del decorso del termine decadenziale, si appalesa incompatibile con la ratio della posizione legislativa di detto termine. Posto, infatti, che la ratio del termine decadenziale è data dalla ravvisata necessità di conferire certezza all’azione amministrativa e stabilità all’assetto da questa sancito in ordine alla spettanza dell’accesso, è evidente che il fine legislativamente perseguito sarebbe ictu oculi eluso dalla permanente possibilità di rieccitare l’esercizio dell’attività amministrativa non debitamente stigmatizzata e di azionare conseguentemente la pretesa nel termine di prescrizione. La soluzione qui contestata, oltre che non compatibile con la ratio del termine decadenziale, si appalesa poi in distonia con il principio di economicità dell’azione amministrativa nella misura in cui postula la gemmazione, a fronte di una vicenda sostanziale unitaria, di una pluralità di procedimenti culminanti in provvedimenti ognuno dei quali impugnabile a prescindere dalla rituale contestazione delle precedenti determinazioni.
Appare poi decisiva la considerazione che l’imposizione di un termine decadenziale per l’esercizio dell’azione, il cui spirare preclude in via definitiva l’azionabilità della pretesa in giudizio, è pienamente compatibile con la tutela dei diritti soggettivi, come dimostrano, a titolo esemplificativo, le norme in tema di impugnazione di accertamenti tributari e le disposizioni relative all’esercizio dell’azione diretta a far valere la garanzia dei vizi nei contratti di vendita e di appalto (art. 1495 c.c., art. 1519 bis e segg. c.c., art. 1667 c.c.).
Ne consegue, che coerentemente, la decadenza di cui all’art. 25 della legge n. 241/1990 va traguardata nel senso di avere ad oggetto con il singolo provvedimento ma la decisione sostanziale assunta, con l’effetto di rendere inoppugnabili atti successivi che a detto decisum rimandino senza apportare nuovi elementi valutativi.
La Sezione, tuttavia, reputa necessario l’intervento dell’Adunanza Plenaria in considerazione dell’importanza della questione di massima e della non univocità degli indirizzi assunti sul tema dalle Sezioni.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, rimette gli atti all’Adunanza Plenaria.
Così deciso in Roma, il 29 aprile 2005 dal Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale - Sez.VI - nella Camera di Consiglio, con l'intervento dei Signori:
Giorgio GIOVANNINI Presidente
Sabino LUCE Consigliere
Carmine VOLPE Consigliere
Lanfranco BALUCANI Consigliere
Francesco CARINGELLA Consigliere Est.
Presidente
GIORGIO GIOVANNINI
Consigliere Segretario
FRANCESCO CARINGELLA GLAUCO SIMONINI
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
il...07/06/2005
(Art. 55, L.27/4/1982, n.186)
Diritto di accesso e sua qualificazione: nuova questione all'Adunanza Plenaria
Consiglio di Stato , sez. VI, ordinanza 07.06.2005
L’ordinanza 2954/2005 del Consiglio di Stato può essere letta congiuntamente alla più recente pronuncia Cons. Stato, ordinanza 9 settembre 2005, n. 4686: entrambe rimettono all’Adunanza Plenaria la spinosa questione afferente alla qualificazione giuridica del diritto di acceso, dando la stura alla rivisitazione del vigente ius receptum, anche sulla scorta della recente novella attuata con legge 15/2005.
Sotto un primo profilo, il Supremo Consesso segnala “la perduranza di contrasti giurisprudenziali in ordine alla qualificazione del “diritto di accesso” anche in epoca successiva alla decisione n. 16 del 24 giugno 1999 resa dall’Adunanza Plenaria che ha opinato nel senso della ravvisabilità di una posizione di interesse legittimo. Occorre, in particolare, valutare l’influenza nei termini del dibattito della normativa sopravvenuta di cui alla legge n. 15/2005 laddove ex art. 23 della modificata legge n. 241/1990, si qualifica il diritto di accesso come inerente ai livelli essenziali di prestazione necessitanti di garanzia su tutto il territorio nazionale. Il tema merita ulteriore approfondimento alla luce dello jus superveniens di cui al decreto legge n. 35/2005, come convertito dalla legge n. 80/2005, che qualifica come esclusiva la giurisdizione del giudice amministrativo in tema di accesso”.
Nell’occasione, il Collegio precisa che, “anche ad accedere alla tesi, che si reputa preferibile, della qualificazione in termini di diritto soggettivo”, si rende opportuno e necessario affrontare “il tema dell’ammissibilità di un ricorso proposto avverso un provvedimento … meramente confermativo di dinieghi non ritualmente gravati nel termine decadenziale di legge. La Sezione reputa al riguardo non convincente la tesi giurisprudenziale, ribadita dal Primo Giudice, secondo cui la consistenza di diritto soggettivo della pretesa all’accesso comporterebbe il precipitato dell’impugnabilità dei successivi provvedimenti nell’arco temporale della prescrizione”.
“Detta soluzione, nella misura in cui considera limitata al singolo provvedimento l’influenza del decorso del termine decadenziale, si appalesa incompatibile con la ratio della posizione legislativa di detto termine: posto, infatti, che la ratio del termine decadenziale è data dalla ravvisata necessità di conferire certezza all’azione amministrativa e stabilità all’assetto da questa sancito in ordine alla spettanza dell’accesso, è evidente che il fine legislativamente perseguito sarebbe ictu oculi eluso dalla permanente possibilità di rieccitare l’esercizio dell’attività amministrativa non debitamente stigmatizzata e di azionare conseguentemente la pretesa nel termine di prescrizione”.
“Ne consegue, che coerentemente, la decadenza di cui all’art. 25 della legge n. 241/1990 va traguardata nel senso di avere ad oggetto con il singolo provvedimento ma la decisione sostanziale assunta, con l’effetto di rendere inoppugnabili atti successivi che a detto decisum rimandino senza apportare nuovi elementi valutativi”.
All’Adunanza l’ultima parola.
CONSIGLIO DI STATO, ordinanza 7 giugno 2005 n. 2954
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) ha pronunciato la seguente
ORDINANZA
sul ricorso in appello n. 2755/2005 proposto da Alberto C. rappresentato e difeso dall’avv. Giovanni Malinconico, presso il quale è elettivamente domiciliato in Roma alla via delle Tre Madonne n. 20 presso lo studio Valentini;
contro
Ordine degli Ingegneri della Provincia di Roma in persona del legale rappresentante p.t. rappresentato e difeso dall’avv. Enrico Dante, presso il quale è elettivamente domiciliato in Roma alla via Lucrezio Caro n. 12;
e nei confronti
di C. Cesare e R. Angelo rappresentati e difesi dall’avv. Vittorio Biagetti e Federico Cappella ed elettivamente domiciliati presso lo studio del primo in Roma via Antonio Bertoloni n. 35;
per l'annullamento
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio sede di Roma sezione III n. 468 del 2004;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Ordine degli Ingegneri e dei controinteressati;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Alla Camera di Consiglio del 29 aprile 2005 relatore il Consigliere Francesco Caringella; Uditi altresì l’avv. Vaiano per delega dell’avv. Malinconico, l’avv. Pandolfo per delega dell’avv. Dante e l’avv. Masini per delega dell’avv. Biagetti;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
FATTO e DIRITTO
1. Il presente giudizio ruota attorno all’actio ed exbibendum spiccata dall’odierno appellante al fine di accedere alla documentazione relativa al procedimento disciplinare attivato su istanza del ricorrente nei confronti di due colleghi e concluso con un atto di archiviazione dell’Ordine degli Ingegneri della Provincia di Roma.
L’appellante contesta la sentenza di rigetto. L’Ordine degli Ingegneri e le parti controinteressate si sono costituiti in giudizio. Alla camera di consiglio del 29 aprile 2005 la causa è stata trattenuta per la decisione.
2. La Sezione non condivide l’assunto sostenuto dei primi Giudici in punto di assenza di una posizione giuridicamente qualificata in capo al C..
La circostanza che l’autore dell’esposto dal quale origina un procedimento disciplinare non assume la veste di parte formale del procedimento non toglie che la titolarità di un interesse giuridicamente rilevante possa essere ravvisata in termini sostanziali quante volte in relazione ai fatti oggetto della procedura e, per l’effetto, alla relativa istruttoria e valutazione in sede disciplinare l’esponente sia titolare di una posizione differenziata giuridicamente qualificata.
Tale è l’evenienza che occupa il Collegio essendo incontestato che i fatti denunciati erano stati asseritamente compiuti dagli odierni controinteressati ai danni del ricorrente, in violazione delle norme deontologiche in connessione con questioni oggetto di un giudizio civile pendente e suscettibili di originare ulteriori iniziative giudiziarie.
Un sostanziale riconoscimento della titolarità di detta situazione differenziata proviene d’altronde dallo stesso Ordine che, pur se in modo incompleto, ha riscontrato positivamente l’istanza di accesso. Va poi soggiunto che, una volta assodata la funzionalità dell’accesso alla tutela di situazioni giuridicamente rilevanti, l’inerenza dell’istanza a dati riservati incide sulla modalità dell’accesso, limitata alla sola visione, senza pregiudicare l’ammissibilità dell’ostensione.
3. Il Collegio deve a questo punto prendere in considerazione l’appello incidentale proposto dai controinteressati in prime cure con il quale si stigmatizza, contrastando la motivazione svolta dal Primo Giudice, l’inammissiblità del ricorso siccome proposto avverso il terzo provvedimento di diniego, meramente confermativo di due precedenti provvedimenti non gravati nel termine decadenziale di trenta giorni di cui all’art. 25 della legge 7 agosto 1990, n. 241.
La Sezione ravvisa la ricorrenza dei presupposti per la rimessione al vaglio dell’Adunanza Plenaria delle questioni di diritto sottese a detto motivo di appello incidentale in ragione dell’importanza di massima delle medesime e della ricorrenza di indirizzi non univoci in seno alle singole sezioni.
3.1. Sotto un primo profilo, occorre segnalare la perduranza di contrasti giurisprudenziali in ordine alla qualificazione del “diritto di accesso” anche in epoca successiva alla decisione n. 16 del 24 giugno 1999 resa dall’Adunanza Plenaria che ha opinato nel senso della ravvisabilità di una posizione di interesse legittimo. Occorre, in particolare, valutare l’influenza nei termini del dibattito della normativa sopravvenuta di cui alla legge n. 15/2005 laddove ex art. 23 della modificata legge n. 241/1990, si qualifica il diritto di accesso come inerente ai livelli essenziali di prestazione necessitanti di garanzia su tutto il territorio nazionale. Il tema merita ulteriore approfondimento alla luce dello jus superveniens di cui al decreto legge n. 35/2005, come convertito dalla legge n. 80/2005, che qualifica come esclusiva la giurisdizione del giudice amministrativo in tema di accesso.
3. Reputa in ogni caso il Collegio che, anche ad accedere alla tesi, che si reputa preferibile, della qualificazione in termini di diritto soggettivo, si debba affrontare il tema dell’ammissibilità di un ricorso proposto avverso un provvedimento (nella specie addirittura il terzo) meramente confermativo di dinieghi non ritualmente gravati nel termine decadenziale di legge. La Sezione reputa al riguardo non convincente la tesi giurisprudenziale, ribadita dal Primo Giudice, secondo cui la consistenza di diritto soggettivo della pretesa all’accesso comporterebbe il precipitato dell’impugnabilità dei successivi provvedimenti nell’arco temporale della prescrizione.
Detta soluzione, nella misura in cui considera limitata al singolo provvedimento l’influenza del decorso del termine decadenziale, si appalesa incompatibile con la ratio della posizione legislativa di detto termine. Posto, infatti, che la ratio del termine decadenziale è data dalla ravvisata necessità di conferire certezza all’azione amministrativa e stabilità all’assetto da questa sancito in ordine alla spettanza dell’accesso, è evidente che il fine legislativamente perseguito sarebbe ictu oculi eluso dalla permanente possibilità di rieccitare l’esercizio dell’attività amministrativa non debitamente stigmatizzata e di azionare conseguentemente la pretesa nel termine di prescrizione. La soluzione qui contestata, oltre che non compatibile con la ratio del termine decadenziale, si appalesa poi in distonia con il principio di economicità dell’azione amministrativa nella misura in cui postula la gemmazione, a fronte di una vicenda sostanziale unitaria, di una pluralità di procedimenti culminanti in provvedimenti ognuno dei quali impugnabile a prescindere dalla rituale contestazione delle precedenti determinazioni.
Appare poi decisiva la considerazione che l’imposizione di un termine decadenziale per l’esercizio dell’azione, il cui spirare preclude in via definitiva l’azionabilità della pretesa in giudizio, è pienamente compatibile con la tutela dei diritti soggettivi, come dimostrano, a titolo esemplificativo, le norme in tema di impugnazione di accertamenti tributari e le disposizioni relative all’esercizio dell’azione diretta a far valere la garanzia dei vizi nei contratti di vendita e di appalto (art. 1495 c.c., art. 1519 bis e segg. c.c., art. 1667 c.c.).
Ne consegue, che coerentemente, la decadenza di cui all’art. 25 della legge n. 241/1990 va traguardata nel senso di avere ad oggetto con il singolo provvedimento ma la decisione sostanziale assunta, con l’effetto di rendere inoppugnabili atti successivi che a detto decisum rimandino senza apportare nuovi elementi valutativi.
La Sezione, tuttavia, reputa necessario l’intervento dell’Adunanza Plenaria in considerazione dell’importanza della questione di massima e della non univocità degli indirizzi assunti sul tema dalle Sezioni.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, rimette gli atti all’Adunanza Plenaria.
Così deciso in Roma, il 29 aprile 2005 dal Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale - Sez.VI - nella Camera di Consiglio, con l'intervento dei Signori:
Giorgio GIOVANNINI Presidente
Sabino LUCE Consigliere
Carmine VOLPE Consigliere
Lanfranco BALUCANI Consigliere
Francesco CARINGELLA Consigliere Est.
