Danno da ritardata adozione dei provvedimenti amministrativi: i presupposti
Secondo quanto affermato dal C.d.S nella decisione n.7 del 15,09.2005, la mera circostanza che l’Amministrazione abbia espressamente riconosciuto di aver pronunciato in ritardo in merito al rilascio di alcuni titoli autorizzativi non implica, per ciò solo, l’affermazione della sua responsabilità per danni.
Secondo i giudici di Palazzo Spada, infatti, nonostante sia possibile ammettere in via astratta che, in un ordinamento attento a garantire la celerità dell’azione amministrativa, alla violazione dei termini di adempimento procedimentali possano connettersi effetti negativi per l’Amministrazione, anche di natura patrimoniale, tuttavia è necessario puntualizzare che il vigente sistema di tutela degli interessi pretesivi ammette il passaggio a riparazioni per equivalente esclusivamente nelle ipotesi in cui l’interesse pretensivo collegato con l'interesse pubblico, prenda a suo oggetto la tutela di interessi sostanziali.
E’ evidente come con la decisione in questione il C.d.S. ha, in definitiva, respinto il principio che ammette l’astratta risarcibilità del danno da ritardo collegata alla mera violazione dei termini procedimentali (danno in re ipsa, provocato dall’inerzia o dal ritardo della P.A.), accogliendo, per contro, l’opposto orientamento che riconnette il risarcimento patrimoniale alla prova del pregiudizio seguito alla mancata tempestiva concessione della utilitas (“bene della vita”), che è il reale fondamento dell’interesse pretensivo.
CONSIGLIO DI STATO
ADUNANZA PLENARIA
DECISIONE 15 SETTEMBRE 2005 N. 7
Premesso in fatto
Col ricorso n. 77 del 2003, proposto al T.A.R. dell'Umbria, la s.p.a. Axxxxx - proprietaria di un comprensorio di circa 700 ettari - ha esposto di aver avviato una pluralità di pratiche (sessantuno) innanzi al Comune di Pxxxxx, per conseguire il rilascio dei titoli autorizzativi occorrenti per la ristrutturazione degli immobili posti all'interno del detto comprensorio (un antico castello del XII secolo e il circostante borgo) e per la realizzazione di varie opere infrastrutturali.
La società ha dedotto che, sulla base del programma elaborato, confidava di poter concludere i lavori entro l'estate del 2004, dopo il conseguimento, nei tempi prescritti, dei permessi occorrenti.
L'amministrazione aveva, invece, definito le pratiche in ritardo e in senso negativo, producendo così un danno del quale si chiedeva al Comune il ristoro (nella misura di 37 milioni di euro).
Il T.A.R. dell'Umbria, con la sentenza n. 649 del 2003, ha respinto il ricorso ed ha condannato alle spese del giudizio la s.p.a. Axxxxx.
La sentenza ha rilevato che tutte le istanze avanzate dalla società, ad eccezione di quelle recanti i numeri 2, 3, 6, 7, erano state definite nei termini e che i provvedimenti di carattere negativo non avevano formato oggetto di contestazione da parte dell'impresa. Risultava, quindi, priva di ogni base la pretesa di risarcimento del danno per un ritardo che non era avvenuto e, in presenza, per giunta, di domande definite - senza ulteriori contestazioni - in senso negativo.
Quanto alle pratiche 3 e 7, le stesse risultavano effettivamente concluse in ritardo: non vi era spazio, però, per qualunque risarcimento, perché le istanze avanzate dalla parte erano state definite negativamente e contro le relative statuizioni nessuna contestazione era stata avanzata.
Anche in relazione alle pratiche 2 e 6, le pretese risarcitorie dell'impresa risultavano infondate: in relazione ad esse, non poteva parlarsi di inadempimento, in quanto non risultava notificata la diffida per la costituzione in mora dell'autorità amministrativa prescritta almeno all'epoca - antecedente all'entrata in vigore dell'art. 3, comma 6 bis, del decreto legge n. 35 del 2005, convertito nella legge n. 80 del 2005 - nella quale detta inadempienza si era verificata.
Si è appellata al Consiglio di Stato la s.p.a. Axxxxx, che ha insistito nelle sue pretese senza mettere, però, in contestazione l'affermazione del giudice di primo grado in ordine alla tempestiva definizione di tutte le pratiche diverse da quelle di cui ai numeri 2, 3, 6 e 7.
La IV Sezione del Consiglio di Stato, alla quale l'appello era stato assegnato, ha ritenuto di rimettere la sua definizione all'esame dell'Adunanza Plenaria, per la novità e la complessità di talune delle questioni che vanno affrontate e risolte in questa sede.
La causa è stata chiamata innanzi alla Adunanza Plenaria alla pubblica udienza del 16 maggio ed è stata trattenuta in decisione.
Considerato in diritto
1. In via preliminare, l'ordinanza di remissione ha avanzato il dubbio che, in relazione alla presente controversia, non sussisterebbe la giurisdizione del giudice amministrativo: e ciò in quanto le lamentate inadempienze dell'amministrazione integrerebbero "comportamenti" omissivi, lesivi di diritti soggettivi conoscibili del giudice ordinario dopo la sentenza n. 204 del 2004 della Corte Costituzionale.
Non sembra che, nella specie, abbiano ragione di sussistere i dubbi prospettati.
E' esatto che la Corte Costituzionale ha stralciato dalla previsione dell'art. 34 del decreto legislativo n. 80 del 1998 (nella versione di cui alla legge n. 205 del 2000) il termine "comportamenti", devolvendo al giudice ordinario la cognizione delle liti relative a diritti soggettivi provocate da condotte materiali dell'amministrazione (liti riservate, invece, al giudice amministrativo prima della parziale dichiarazione di incostituzionalità).
Nella specie, però, non si è di fronte a "comportamenti" della pubblica amministrazione invasivi dei diritti soggettivi del privato in violazione del neminem laedere (la fattispecie presa in considerazione dal citato art. 34 nella parte dichiarata incostituzionale dalla Corte), ma in presenza della diversa ipotesi del mancato tempestivo soddisfacimento dell'obbligo della autorità amministrativa di assolvere adempimenti pubblicistici, aventi ad oggetto lo svolgimento di funzioni amministrative.
Si è, perciò, al cospetto di interessi legittimi pretensivi del privato, che ricadono, per loro intrinseca natura, nella giurisdizione del giudice amministrativo (e, trattandosi della materia urbanistico-edilizia, nella sua giurisdizione esclusiva).
2. Prima di passare all'esame del merito, va preliminarmente rilevato che la materia del contendere resta circoscritta, in questa fase di appello, al solo contenzioso concernente le quattro pratiche richiamate in precedenza (nn. 2-7 e 3-6).
Non ha formato oggetto di contestazione, invero, da parte della società, quel punto della sentenza del TAR in cui si afferma che tutte le pratiche (ad eccezione di quelle recanti i nn. 2-7 e 3-6) sono state definite entro i termini prescritti.
3. Passando ora all'esame nel merito delle questioni concernenti le pratiche nn. 3 e 6 (che hanno ottenuto trattazione unitaria sia nella decisione di primo grado che nell'appello proposto dalla parte), va osservato che il fatto dell'intervenuto riconoscimento, da parte dell'amministrazione comunale, di aver pronunciato in ritardo su tali pratiche non comporta, per ciò solo - come vorrebbe la società ricorrente - l'affermazione della sua responsabilità per danni.
Su di un piano di astratta logica, può ammettersi che, in un ordinamento preoccupato di conseguire un'azione amministrativa particolarmente sollecita, alla violazione dei termini di adempimento procedimentali possano riconnettersi conseguenze negative per l'amministrazione, anche di ordine patrimoniale (ad es. con misure di carattere punitivo a favore dell'erario; con sanzioni disciplinari, etc.).
In un quadro non dissimile si muoveva, d'altra parte - secondo talune linee interpretative - l'art. 17, comma 1, lettera f), della legge n. 59 del 1997, che ipotizzava "forme di indennizzo automatico e forfettario", pur se a favore del richiedente, qualora l'amministrazione non avesse adottato tempestivamente il provvedimento, anche se negativo.
Non vale, però, soffermarsi oltre sulla disciplina ora ricordata, in quanto non è stata attuata la delega conferita dalla citata legge, né sono state assunte, dopo la scadenza dei termini assegnati al legislatore delegato, iniziative per la emanazione di una nuova legge di delega con lo stesso contenuto o per la proroga del termine.
Stando così le cose, può affermarsi che il sistema di tutela degli interessi pretensivi - nelle ipotesi in cui si fa affidamento (come nella specie) sulle statuizioni del giudice per la loro realizzazione - consente il passaggio a riparazioni per equivalente solo quando l'interesse pretensivo, incapace di trovare realizzazione con l'atto, in congiunzione con l'interesse pubblico, assuma a suo oggetto la tutela di interessi sostanziali e, perciò, la mancata emanazione o il ritardo nella emanazione di un provvedimento vantaggioso per l'interessato (suscettibile di appagare un "bene della vita").
Tale situazione non è assolutamente configurabile nella specie, posto che - a prescindere da qualunque ulteriore profilo in ordine ai requisiti richiesti per potersi considerare realizzata l'inadempienza - risulta incontroverso che i provvedimenti adottati in ritardo risultano di carattere negativo per la società e che le loro statuizioni sono divenute intangibili per la omessa proposizione di qualunque impugnativa.
Anche le pretese relative alle pratiche n. 2 e 7 debbono essere disattese non risultando realizzata, allo stato, qualunque inadempienza.
E' assorbente a questo riguardo rilevare che la presentazione delle predette istanze non è stata seguita, dopo la scadenza dei termini procedimentali, dalla notifica della diffida (conditio sine qua non per la costituzione delle inadempienze pubblicistiche almeno fino al sopravvenire dell'art. 6 bis del decreto legge n. 35 del 2005 convertito nella legge n. 80 del 2005 che non si applica, ratione temporis, alla presente fattispecie).
Non sussistono, perciò, le condizioni per lamentare, con domanda di ristoro del danno, le conseguenze di una inadempienza che non risulta realizzata.
4. L'appello nel suo complesso risulta pertanto infondato e va respinto.
Sussistono giusti motivi per compensare tra le parti le spese e gli onorari del secondo grado del giudizio.
P. Q. M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Adunanza Plenaria) respinge l'appello n. 10988 del 2003 (reg. ric. Sez. IV; n. 5 del 2005 reg. ric. Ad. Plen.).
Compensa tra le parti le spese e gli onorari del secondo grado del giudizio.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio tenutasi il giorno 16 maggio 2005, presso la sede del Consiglio di Stato, Palazzo Spada.
